Agua
- la construcción social de un derecho humano Situación
y perspectivas en América Latina
Carlos
Santos & Sebastián Valdomir Enero 2006
Índice
I- Introducción
I.1- De Dublín a la Observación General 15 II- Lo dicho, lo hecho y las ideas de fondo en la globalización
del agua III- Privatizar o no privatizar: el dilema del agua IV- Las implicancias de la Observación General
V- IFIs, corporaciones y gobiernos: los actores de la privatización
del agua
V.1-Presencia de corporaciones del agua en América
Latina VI- Los "nuevos actores" de la privatización:
el Consejo Mundial, la Asociación Mundial y los Foros
del agua
VI.1-Los Foros Mundiales del Agua VII- La liberalización comercial y el agua en el
hemisferio americano VIII- De los movimientos de resistencia a un nuevo modelo
público del agua Referencias Documentos
I-Introducción
Si
bien es de perogrullo, no está demás indicar
la importancia del acceso al agua para la vida. El agua es
fundamental para la realización de nuestras actividades
cotidianas para quienes tenemos garantizado su acceso.
Para
quienes no cuentan con este privilegio, el agua se transforma
en el paso previo para la realización de otra serie
de derechos humanos fundamentales.
No
en vano, el acceso al agua potable fue incluido dentro de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio, bajo la meta de "reducir
a la mitad la proporción de personas que carecen de
acceso sostenible a agua potable y saneamiento" (IDH,
2005: 44).
Sin
embargo, y a pesar de su importancia, la situación
del derecho humano al agua en el mundo no es nada alentadora.
El Informe de Desarrollo Humano 2005 advierte que "la
vulnerabilidad a las enfermedades infecciosas se ve potenciada
por un deficiente acceso a agua limpia no contaminada y al
saneamiento. Más de mil millones de personas carecen
de acceso a este tipo de agua y 2.600 millones no disponen
de saneamiento mejorado" (IDH, 2005: 27). El Informe
además pronostica que no se cumplirá la meta
de reducir a la mitad la población sin agua y saneamiento
(IDH, 2005: 48).
A
esta altura es claro que la mercantilización del agua
promovida por algunos actores precisos como la solución
a la falta de acceso al recurso sólo ha beneficiado
a las grandes empresas que se dedicaron a este negocio.
En
América Latina el éxito en el rechazo a la privatización
del agua ha colocado a los movimientos sociales frente a un
gran desafío: la construcción de un nuevo modelo
de gestión del agua, basado en principios de justicia
social y en criterios de participación ciudadana y
sustentabilidad.
I.1-De
Dublín a la Observación General 15
La
década de los noventa marcó como ninguna otra
la agenda global de los conflictos en torno al agua. Y hay
dos eventos, uno al inicio de la década y otro a su
término, que marcan los extremos del debate en relación
al agua.
El
primero de estos eventos es la Conferencia Internacional sobre
Agua y Medio Ambiente, realizada en Dublín, en 1992.
Esta conferencia implico la inclusión del agua bajo
los términos de la economía marginalista.
Los
principios emanados de la Conferencia hacen relación
a la definición del agua como un "recurso finito";
esto introduce una condición necesaria del marginalismo
para convertir a los bienes comunes en mercancías:
la escasez.
Desde
ese momento se ha difundido tanto la idea de la escasez del
agua, que hasta se podría decir que forma parte del
sentido común la idea de que "las guerras del
futuro serán por el agua". Esto quizás
puede ser cierto, pero seguramente no por problemas de escasez
sino por problemas en la distribución. Porque cada
vez es mayor el uso y deterioro del agua en quienes se han
convertido en sus mayores consumidores: el sector industrial,
el sector de generación de energía y -sobre
todo- el sector agrícola.
Los
otros principios de Dublín indican la necesidad de
incluir a los "usuarios" y las mujeres en la toma
de decisiones sobre la gestión del agua, para, en el
artículo 4º establecer que "El agua tiene
un valor económico en todos los diversos usos a los
que se le destina y debería reconocérsele como
un bien económico".
A
partir de estos principios se desencadenó el gran negocio
internacional del agua, con el surgimiento de las grandes
corporaciones transnacionales que se lanzaron sobre el "nuevo"
mercado de la gestión del agua en los países
pobres, al tiempo que lograban la apertura de sus economías
a través de sus ámbitos de incidencia en los
organismos financieros internacionales.
Ante
las nefastas consecuencias sociales de la aplicación
de los principios de Dublín (mercantilización,
privatización), y 10 años después de
aquella Conferencia, se abrieron las puertas de la consideración
del acceso al agua como un derecho humano.
En
el año 2002 el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (encargado de
supervisar la aplicación del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, PIDESC)
emitió la Observación General Nº 15 (OG
15), relativa al "derecho humano al agua".
Este
derecho no está reconocido explícitamente en
el PIDESC. El Pacto está vigente desde 1976 y prácticamente
todos los países de América lo han ratificado
, por lo que tiene valor de ley dentro de cada territorio
nacional.
La
trascendencia de la OG 15 radica en que determinó que
el derecho al agua está incluido en los artículos
11 y 12 del PIDESC, que hacen referencia a los derechos a
un nivel de vida adecuado y a la salud. Al mismo tiempo, la
OG refiere a una serie de órganos y documentos internacionales
que reconocen el derecho al agua.
Sin
embargo, este hecho positivo tiene una contraparte que dificulta
su aplicación: las Observaciones Generales son interpretaciones
del Pacto, lo que no las hace vinculantes, no las hace tener
el valor legal que si presenta el articulado del PIDESC.
Esta
OG sobre el derecho al agua marcó un importante giro
en la consideración que la mayoría de los actores
globales involucrados en la toma de decisiones sobre la gestión
de los recursos hídricos venía llevando adelante
a partir del marco mercantilista establecido y promovido a
partir de la Declaración de Dublín.
Hay
que señalar que desde el propio sistema de Naciones
Unidas se ha promovido la aplicación de los principios
de Dublín a nivel de legislaciones nacionales (Jouravlev,
2001, Solanes González-Villarreal, 2001; Ballestero,
Borwn, Jouravlev, Küffner & Zegarra, 2005).
II-Lo dicho, lo hecho y las ideas de fondo en la globalización
del agua
El
marco internacional que sostiene actualmente a los procesos
de privatización del agua en todo el mundo fue conformándose
a lo largo de toda la década de los `90 en instancias
precisas y acumulativas en pos de este objetivo. Acumulativo
por tanto se trató de ir conquistando e imponiendo
ideas acerca de la "crisis hídrica", la "finitud
del recurso", la "integralidad del problema del
agua a nivel global" y finalmente, el reconocimiento
de los costos económicos de la explotación de
agua.
Es
posible definir en el contexto latinoamericano la existencia
de un modelo neoliberal sobre el agua en base a la aplicación
en su conjunto de tales principios, por intermedio del accionar
combinado y sistemático de organismos financieros internacionales
con los distintos gobiernos a partir de la segunda mitad de
la década de los `90. Si estos principios son los originarios
de este modelo, su conclusión serán los mercados
de aguas , la racionalización en el uso del recurso
y la transferencia de los derechos de aguas hacia "nuevos
actores", como las corporaciones y empresas multinacionales.
Es
en la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente
realizada en Dublín, Irlanda, entre el 26 al 31 de
enero de 1992, donde se reconoce oficialmente al agua como
un bien económico mundial, se establece por primera
vez que el agua tiene un precio que es el necesario para cubrir
los costes asociados a su captación, tratamiento, transporte
y distribución.
Para
esta instancia fueron convocados representantes gubernamentales
de cien países, integrantes de las organizaciones mas
poderosas del comercio mundial del agua, "expertos"
en la temática y delegaciones de organizaciones no
gubernamentales e intergubernamentales para suscribir un enfoque
"radicalmente nuevo" sobre la evaluación,
el aprovechamiento y la gestión de los recursos de
agua dulce a nivel global.
La
"situación crítica" en el aprovechamiento
del recurso por el derroche en su consumo, las amenazas por
contaminación y los problemas asociados a la gestión
del agua a todo nivel fue el escenario que ambientó
la Conferencia y sus productos finales.
La
Conferencia acordó y postuló cuatro principios
rectores presentados como recomendaciones para la adopción
de medidas a nivel local, nacional e internacional.
El
primer principio establece que: "El agua dulce es un
recurso finito y vulnerable, imprescindible para el mantenimiento
de la vida, el desarrollo y el medio ambiente". Para
asegurarse una "gestión eficaz" del recurso
-tan vulnerable como indispensable para la vida- se requiere
un "enfoque integrado", que contemple el "desarrollo
económico y social" con la "protección
de los ecosistemas naturales".
El
segundo principio establece que: "El desarrollo y la
ordenación de los recursos hídricos deberán
basarse en un criterio participativo, al que contribuyan todos
los usuarios, planificadores y autoridades responsables".
Se
explicita aquí el componente político del "enfoque
integral": todos los actores involucrados pueden y deben
participar de este nuevo proceso de cuidado a nivel global.
Todos quiere decir los gobiernos, los usuarios, las instituciones
supranacionales, las comunidades locales y los "planificadores
y los responsables de las decisiones". Tras el postulado
de la defensa de la participación local y de los usuarios
-definidos como "nivel mas elemental apropiado"-
se deja abierto el proceso a la participación de "otros"
actores como las empresas y los organismos que al tiempo serán
creados específicamente a esos efectos, como el Consejo
Mundial del Agua y la Asociación Mundial del Agua.
El
tercer principio de Dublín establece que: "La
mujer desempeña un papel central en el aprovisionamiento,
administración y protección del agua".
Por
su parte, el cuarto principio establece finalmente la idea
mas relevante: "El agua tiene un valor económico
en todos los usos competitivos que se hacen de ella y deberá
reconocerse como un bien económico".
La
explicación de este principio resulta por lo menos
paradójica; "es esencial reconocer ante todo el
derecho fundamental de todo ser humano a tener acceso a un
agua pura y al saneamiento por un precio asequible".
Aún mas, el estado crítico que se vive en relación
al recurso se debe a "la ignorancia, en el pasado, del
valor económico del agua", que permite el "derroche"
y la utilización del agua "con efectos perjudiciales
para el medio ambiente".
Según
este enfoque entonces, el razonamiento seguiría una
secuencia que afirma que el agua es esencial para la vida
y es vulnerable como recurso. Ha sido y es aprovechada de
forma irracional, lo que la ha llevado a una situación
crítica. Todos los seres humanos tienen derecho a acceder
al agua potable, y también todos los actores -locales
y globales- deben participar en su gestión. Por ello
este es un enfoque que subraya la incidencia de los "nuevos
actores" vinculados al agua.
Tanto
para el aprovechamiento del recurso como para su gestión,
es necesario vincular efectivamente el acceso al agua con
su valor económico, en todas las etapas y en todos
sus usos. Para acceder al agua se debe pagar, "todos
los seres humanos" deben pagar, sin distinción
de su nivel socioeconómico. Con este reconocimiento
se garantiza "un aprovechamiento eficaz y equitativo"
y se favorece "la conservación y protección
de los recursos hídricos".
Con
el transcurso de los años, esta serie de postulados
fueron constituyéndose en la razón de existencia
de organismos supranacionales específicamente creados
para la realización efectiva de estas ideas. La idea
final a la que paulatinamente se irán acercando estas
instancias y estos organismos será la del "gobierno
del agua", es decir, quien decide sobre el agua en el
planeta y quien opera y maneja esta "gobernabilidad".
Sus actores serán el Consejo Mundial del Agua y sus
puestas en escena, los Foros Mundiales del Agua, y la Asociación
Mundial del Agua.
III-Privatizar o no privatizar: el dilema del agua
Desde
el punto de vista conceptual, el principal obstáculo
para el cumplimiento del derecho humano al agua es su privatización.
Esto es lo que plantea el investigador canadiense Tony Clarke
.
Pero
privatización aquí nos remite a la etimología
del término: privatizar, privar de algo que antes era
público. La idea no se aplica solamente a los servicios
públicos de suministro de agua potable, es bastante
más amplia que eso.
Precisamente,
es la misma idea que está presente en la OG 15. En
el artículo 7, por ejemplo, establece que "no
podrá privarse a un pueblo 'de sus propios medios de
subsistencia', los Estados Partes deberían garantizar
un acceso suficiente al agua para la agricultura de subsistencia
y para asegurar la de subsistencia de los pueblos indígenas"
(subrayado nuestro).
De
la misma manera, en el artículo 14 establece que "los
Estados Partes deberán adoptar medidas para eliminar
la discriminación de facto basada en motivos sobre
los que pesen prohibiciones en los casos en que se prive a
personas y grupos de personas de los medios o derechos necesarios
para ejercer el derecho al agua" (subrayado nuestro).
El artículo 56, mientras tanto, impone que "en
ninguna circunstancia deberá privarse a una persona
del mínimo indispensable de agua" (subrayado nuestro).
Silvia
Ribero (2005) , ha denominado a las diferentes facetas de
este fenómeno como "las caras de la privatización"
del agua. Estas "caras" son: I) la privatización
de los territorios y biorregiones, II) la privatización
por desviación (construcción de megaproyectos),
III) la privatización por contaminación (al
contaminar, hay individuos que se apropian "de facto
de un recurso que es de todos, al imposibilitar que otros
las puedan usar), IV) la privatización de los servicios
de agua potable, V) la privatización por embotellamiento
y VI) la privatización por el "monopolio de las
tecnologías".
Dentro
de la primera forma de privatización, "de los
territorios y biorregiones", Ribeiro incluye a "las
empresas que comercian y/o necesitan masas de agua para sus
actividades, van por la privatización de territorios
y biorregiones enteras para garantizarse el uso monopólico
del recurso".
En
la "privatización por desviación de aguas"
se incluye "la construcción de represas, hidrovías
y desviación de ríos de sus cauces naturales
para abastecer zonas de alto consumo industrial, agroindustrial
y urbano" que tienen como consecuencia la privación
de agua "a millones de campesinos y pueblos indios, en
muchos casos con desplazamientos que destruyen irreparablemente
sus formas de vida, cultura y economías propias".
La
tercera "cara" es la "privatización
por contaminación", que tiene como protagonista
a "las industrias mineras, petroleras, papeleras, eléctricas,
junto a la contaminación por agrotóxicos de
la agricultura industrial y a otras industrias sucias".
Según plantea Ribeiro, al contaminar las fuentes de
agua estos actores se apropian "de facto de un recurso
que es de todos, al imposibilitar que otros las puedan usar".
La cuarta forma es la privatización de los servicios
de suministro de agua potable. Esta es la forma a la que particularmante
nos referimos cuando hablamos de "privatización",
sin embargo aquí está planteada como una más
de las formas de privatización. Este sistema opera
a través de "concesiones y contratos de servicios
múltiples". El actor por excelencia aquí
son las empresas transnacionales que "se apropian de
las redes de distribución y plantas purificadoras,
fijando las condiciones de su acceso y tarifas a la población.
Lo que antes era un recurso público vital y de todos,
ahora es una mercancía a la que accederán solo
los que puedan pagar por ella".
Una
forma que está tan arraigada en el sentido común
y que habitualmente no consideramos privatización es
el embotellamiento de agua. Ribeiro, siguiendo a Clarke, plantea
que el eje del negocio aquí es "transformar agua
en agua", planteando a los consumidores un costo final
que "es de mil a 10 mil veces más caro".
La
privatización por el "monopolio de las tecnologías"
se refiere a la paradoja mediante la cual "los destructores
del recurso se presentan como los salvadores, a los cuales
todos tenemos que pagar" planteándose como los
únicos "capaces de extraer el agua más
profunda (...), o de purificarla adecuadamente, ya que la
complejidad de factores de contaminación aumenta por
sus propias actividades".
Históricamente
los conflictos por el agua han tenido diferentes alcances
y derivaciones en todo el mundo (Gleik, 1994), pero los que
han cobrado mayores dimensiones en las últimas décadas
tienen que ver con la construcción de represas y megaproyectos,
por un lado, y con las resistencias a la privatización
de los servicios públicos, por otro.
Dentro
de la primera serie de conflictos podemos encontrar casos
como los de Brasil e India, donde la resistencia a proyectos
de represas ha generado movimientos de resistencia de diferente
orden. En el caso de Brasil, la resistencia a la instalación
de megaproyectos de represas hidroeléctricas dio lugar
a diferentes resistencias locales que se articularon, regionalmente
primero, y a nivel nacional luego, conformando el MAB (Movimento
de Atingidos por Barragens o Movimiento de Afectados por Represas)
donde han confluido, principalmente, las luchas de los desplazados
por estos megaemprendimientos (Bartolomé, 1999). En
esta misma línea podemos incluir el conflicto generado
por la oposición a la Hidrovía Paraguay-Paraná
o a la represa de Yacyretá en Paraguay (Arach, 2003).
En
lo que tiene que ver con los conflictos por la privatización
de los servicios de agua potable la lista es interminable,
pero es claro que comienza en Cochabamba con la resistencia
de la Coordinadora en Defensa del Agua y de la Vida (Crespo,
2000, Ceceña, 2004). Los conflictos que parten de este
referente encuentran resistencias similares a lo largo del
mundo en Sudáfrica, Ucrania, Eslovaquia, Filipinas,
Indonesia, Argentina, Perú, Nicaragua y Uruguay (TNI-CEO,
2005).
La potencialidad de este tipo de "conflictos" no
tiene que ver sólo con la "des-privatización"
del agua, sino con el empoderamiento de los actores que resisten
(Bartolomé, 1999) o incluso, como plantean Warner y
Moreyra, "muchos han asumido una visión que enfoca
la funcionalidad del fenómeno (situación de
conflicto), ya que un conflicto también puede producir
efectos positivos como la posibilidad de cambio social, desarrollo
y fortalecimiento organizativo de las bases." (2004;14)
Existen
múltiples ejemplos en América Latina de estas
diferentes "caras" de la privatización. Por
las implicancias de la OG 15 con respecto al derecho al agua,
en este trabajo nos enfocaremos sobre todo en la privatización
de los servicios públicos de abastecimiento de agua
potable.
Comenzaremos
por analizar el marco normativo que propone la Observación
General 15 con respecto al derecho al agua, para luego mirar
desde allí la situación de los países
de América Latina en el cumplimiento de sus obligaciones.
IV-Las implicancias de la Observación General 15
La
OG 15 establece que "agua es un recurso natural limitado
y un bien público fundamental para la vida y la salud.
El derecho humano al agua es indispensable para vivir dignamente
y es condición previa para la realización de
otros derechos humanos".
Como
punto de partida, el documento del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas
se ubica en las antípodas de la Declaración
de Dublín, priorizando el carácter de "bien
público" antes que el de "bien económico".
Específicamente la Observación establece que
"El agua debe tratarse como un bien social y cultural,
y no fundamentalmente como un bien económico. El modo
en que se ejerza el derecho al agua también debe ser
sostenible, de manera que este derecho pueda ser ejercido
por las generaciones actuales y futuras". Esta última
consideración incluye además criterios ambientales
en la realización de derechos humanos.
Además,
la OG 15 establece la necesidad de cumplir con el derecho
al agua como "condición previa" para otros
derechos.
Por
otra parte, antes que centrarse en el paradigma de la escasez,
la OG 15 plantea los principales problemas del agua en "polución
incesante, el continuo deterioro de los recursos hídricos
y su distribución desigual", identificándolos
como factores que "están agravando la pobreza
ya existente".
Disponibilidad,
calidad, accesibilidad
La
OG 15 establece determinadas condiciones que deben aplicarse
al derecho al agua "en cualquier circunstancia":
a) la disponibilidad, que hace referencia la continuidad y
suficiencia del abastecimiento de agua para usos personales
y domésticos, b) calidad, referida a la potabilidad,
salubridad y aceptabilidad del agua para uso personal o doméstico
y c) la accesibilidad, relativa a cuatro dimensiones: física,
"el agua y las instalaciones y servicios de agua deben
estar al alcance físico de todos los sectores de la
población", económica, "el agua y
los servicios e instalaciones de agua deben estar al alcance
de todos. Los costos y cargos directos e indirectos asociados
con el abastecimiento de agua deben ser asequibles y no deben
comprometer ni poner en peligro el ejercicio de otros derechos",
la no discriminación, "el agua y los servicios
e instalaciones de agua deben ser accesibles a todos de hecho
y de derecho, incluso a los sectores más vulnerables
y marginados de la población, sin discriminación
alguna" y el acceso a la información, "comprende
el derecho de solicitar, recibir y difundir información
sobre las cuestiones del agua".
Respetar,
proteger, cumplir
La
OG 15 clasifica las obligaciones de los Estados en tres grupos,
partiendo de la consideración que se aplica para todos
los derechos contenidos en el PIDESC; "la aplicación
progresiva", la cual implica reconocer los obstáculos
y limitaciones para la concreción del derecho sin que
se conviertan en justificaciones para su no aplicación
o para la adopción de medidas regresivas.
La
obligación de respetar "exige que los Estados
Partes se abstengan de injerirse directa o indirectamente
en el ejercicio del derecho al agua. Comprende, entre otras
cosas, el abstenerse de toda práctica o actividad que
deniegue o restrinja el acceso al agua potable en condiciones
de igualdad, de inmiscuirse arbitrariamente en los sistemas
consuetudinarios o tradicionales de distribución del
agua, de reducir o contaminar ilícitamente el agua,
por ejemplo, con desechos procedentes de instalaciones pertenecientes
al Estado o mediante el empleo y los ensayos de armas, y de
limitar el acceso a los servicios e infraestructuras de suministro
de agua o destruirlos como medida punitiva, por ejemplo durante
conflictos armados, en violación del derecho internacional
humanitario"
La
obligación de proteger "exige que los Estados
Partes impidan a terceros que menoscaben en modo alguno el
disfrute del derecho al agua. Por terceros se entiende particulares,
grupos, empresas y otras entidades, así como quienes
obren en su nombre. La obligación comprende, entre
otras cosas, la adopción de las medidas legislativas
o de otra índole que sean necesarias y efectivas para
impedir, por ejemplo, que terceros denieguen el acceso al
agua potable en condiciones de igualdad y contaminen o exploten
en forma no equitativa los recursos de agua, con inclusión
de las fuentes naturales, los pozos y otros sistemas de distribución
de agua".
En
esta sección la OG 15 hace referencia directamente
a la privatización o concesión a privados de
los servicios de agua potable, estableciendo que "cuando
los servicios de suministro de agua (...) sean explotados
o estén controlados por terceros, los Estados Partes
deben impedirles que menoscaben el acceso físico en
condiciones de igualdad y a un costo razonable a recursos
de agua suficientes, salubres y aceptables. Para impedir esos
abusos debe establecerse un sistema regulador eficaz de conformidad
con el Pacto y la presente Observación general, que
prevea una supervisión independiente, una auténtica
participación pública y la imposición
de multas por incumplimiento."
Con
respecto a la obligación de cumplir, se presenta subdividida
en las obligaciones de facilitar, promover y garantizar. La
obligación de facilitar "exige que los Estados
Partes adopten medidas positivas que permitan y ayuden a los
particulares y las comunidades a ejercer el derecho".
La obligación de promover "impone al Estado Parte
la adopción de medidas para que se difunda información
adecuada acerca del uso higiénico del agua, la protección
de las fuentes de agua y los métodos para reducir los
desperdicios de agua". Por su parte la obligación
de garantizar el derecho al agua se aplica "en los casos
en que los particulares o los grupos no están en condiciones,
por razones ajenas a su voluntad, de ejercer por sí
mismos ese derecho con los medios a su disposición".
Derechos
humanos y liberalización comercial
La
OG 15 establece que los Estados deben "velar" por
la aplicación del derecho humano al agua cuando discutan
acuerdos en el ámbito internacional, incluso a nivel
comercial: "En cuanto a la concertación y aplicación
de otros acuerdos internacionales y regionales, los Estados
Partes deberán adoptar medidas para garantizar que
estos instrumentos no repercutan negativamente en el derecho
al agua potable. Los acuerdos de liberalización del
comercio no deben restringir ni menoscabar la capacidad de
un país de garantizar el pleno ejercicio del derecho
al agua".
En su caracterización, la Obligación General
establece que los Estados deben vigilar las políticas
de las Instituciones Financieras Internacionales de las que
son parte ("Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial
y los bancos regionales de desarrollo") para que adopten
medidas que reconozcan el derecho al agua" en el sentido
que es definido por la OG.
Violaciones
del derecho al agua
Con
respecto a las violaciones del derecho humano al agua, la
OG 15 establece que éstas se pueden producir por acción
o por omisión. Dentro de las violaciones por acción
se encuentran "la adopción de medidas regresivas
que sean incompatibles con las obligaciones básicas
(...), la revocación o suspensión formal de
la legislación necesaria para el continuo disfrute
del derecho al agua, o la promulgación de legislación
o adopción de políticas que sean manifiestamente
incompatibles con las obligaciones jurídicas nacionales
o internacionales preexistentes en relación con el
derecho al agua".
Dentro
de las violaciones por omisión, la OG incluye la no
adopción de medidas "apropiadas para garantizar
el pleno disfrute del derecho universal al agua, el no contar
con una política nacional sobre el agua y el no hacer
cumplir las leyes pertinentes".
En
su artículo 44, la OG 15 plantea ejemplos concretos
de violaciones del derecho humano al agua, en base a la clasificación
de obligaciones del Estado. Con respecto a la obligación
de respetar los ejemplos son "i) la interrupción
o desconexión arbitraria o injustificada de los servicios
o instalaciones de agua; ii) los aumentos desproporcionados
o discriminatorios del precio del agua; y iii) la contaminación
y disminución de los recursos de agua en detrimento
de la salud del ser humano".
Las
violaciones del derecho humano al agua, en base a la obligación
de proteger implican "i) no promulgar o hacer cumplir
leyes que tengan por objeto evitar la contaminación
y la extracción no equitativa del agua; ii) no regular
y controlar eficazmente los servicios de suministro de agua;
iii) no proteger los sistemas de distribución de agua
(por ejemplo, las redes de canalización y los pozos)
de la injerencia indebida, el daño y la destrucción".
Por
último la obligación de cumplir, al no ser respetada
implicaría violaciones del derecho humano al agua como
"i) no adoptar o ejecutar una política nacional
sobre el agua encaminada a garantizar a todos el derecho al
agua; ii) asignar fondos insuficientes o asignarlos en forma
incorrecta, con el resultado de menoscabar el disfrute del
derecho al agua por personas o grupos, especialmente los vulnerables
o marginados; iii) no vigilar el grado de realización
del derecho al agua a nivel nacional, por ejemplo estableciendo
indicadores y niveles de referencia; iv) no adoptar medidas
contra la distribución no equitativa de las instalaciones
y los servicios de agua; v) no establecer mecanismos de socorro
de emergencia; vi) no lograr que todos disfruten del derecho
al agua en el nivel mínimo indispensable; vii) el hecho
de que un Estado no tenga en cuenta sus obligaciones jurídicas
internacionales con respecto al derecho al agua al concertar
acuerdos con otros Estados o con organizaciones internacionales".
V-IFIs, corporaciones y gobiernos: los actores de la privatización
del agua
Enmarcados
en la propuesta de la Declaración de Dublín,
Instituciones Financieras Internacionales (IFIs), corporaciones
transnacionales del agua y gobiernos nacionales se aprestaron,
durante la década de los `90, a promover la privatización
de los sistemas públicos de abastecimiento de agua
potable.
Es
importante entender la vinculación entre estos tres
actores para comprender un proceso sumamente complejo, que
en muchos casos fue presentado a la opinión pública
como la única alternativa para atender los problemas
de extensión de las redes de agua potable, alcantarillado
y saneamiento.
La
división de "tareas" entre estos actores
es más o menos la siguiente: las IFIs han sido las
encargadas de promover la desregulación de los servicios
públicos, en muchos casos condicionando la ayuda crediticia
a los países a la apertura o creación de mercados
en la prestación de servicios de agua.
Existen
casos documentados como el de Bolivia o Uruguay. En el primer
caso, el Banco Mundial presionó al gobierno boliviano
para que concretara la participación privada en los
servicios públicos de agua. Carlos Crespo plantea que
"desde principios de los años noventa, el Banco
Mundial ha apoyado técnica y económicamente,
la reforma del sector de agua potable y alcantarillado sanitario,
como parte del Ajuste Estructural, orientado a la privatización
de las principales empresas municipales de agua del país,
la implantación del principio de full costs recovery
en la fijación de tarifas, y la introducción
de criterios de mercado en el uso y acceso de los recursos
hídricos" (Crespo, 2000).
También
en el caso boliviano, las IFIs financiaron la elaboración
de los nuevos marcos reguladores del sector agua (Chacón,
2006).
La
estrategia del Banco Mundial para las empresas públicas
en Uruguay quedaría documentada de la siguiente manera:
"Intentos pasados de privatizar estas empresas han encontrado
oposición del público. Por lo tanto la estrategia
elegida ha sido la de abrir gradualmente estos mercados a
la competencia entre actores públicos y privados a
través de concesiones, licencias y otros acuerdos contractuales."
(Banco Mundial, 2002)
En
el caso uruguayo, fue el Fondo Monetario Internacional el
que se encargó de que el gobierno uruguayo comprometiera
la participación privada en el sector agua, en la firma
de una carta de intención. Este compromiso funcionó
como garantía para el pago de la deuda externa del
Estado uruguayo.
En
2002, uno de los objetivos planteados en la Carta de Intención
firmada por el FMI con el gobierno de Uruguay era "abrir
a la iniciativa privada actividades que previamente habían
permanecido reservadas al sector público".
Pero
el detalle de este documento es un ejemplo de la capacidad
de incidencia de las IFIs sobre las capacidades de los gobiernos:
la Carta de Intención de 2002 establecía la
reducción de los controles sobre el sector agua con
el fin de facilitar el ingreso de inversores privados, incluyendo
un cronograma enviado al parlamento con los pasos para aplicar
un nuevo marco regulatorio, la introducción de nuevos
controles y estándares de calidad que facilitarán
la inversión de privados en el sector -que debería
realizarse por decreto del Poder Ejecutivo en una fecha determinada-
y también establecía la fecha en la que debían
abrirse las ofertas para la participación del sector
privado en plantas de tratamiento de residuos sanitarios (Santos,
2004a; 2004b).
En
los casos de Bolivia y Argentina el Banco Mundial no sólo
promovió la desregulación de los servicios de
agua, sino que luego se asoció con las corporaciones
transnacionales en las empresas que se vieron beneficiadas
con la privatización. Este mecanismo se procesó
con la participación de la Corporación Financiera
Internacional (CFI) del Banco Mundial como asociada minoritaria
en el paquete accionario de las nuevas empresas (Schorr, 2004
; Chacón, 2006)
La
más reciente estrategia desarrollada por las corporaciones
ante la des-privatización de los servicios (o sea,
la cancelación de sus "concesiones" para
la prestación de servicios de agua) ha sido el inicio
de demandas a los estados ante el CIADI (Centro Internacional
de Arreglo de Diferencia de Inversiones) del Banco Mundial,
siempre amparándose ante Tratados Bilaterales de protección
a las Inversiones (TBI) entre el estado origen de la corporación
y el estado en el cual se establece la concesión.
Quién
inauguró esta estrategia fue la norteamericana Bechtel,
al ser cancelado su contrato en Cochabamba, Bolivia, seguida
luego por Suez, a través de Aguas de Barcelona, demandando
a Argentina por sus concesiones en Buenos Aires y Santa Fé,
o a través de su subsidiaria en La Paz y El Alto, Bolivia,
Aguas del Illimani S.A. que dandó al estado boliviano.
El
mecanismo ha sido utilizado como amenaza en el caso de Uruguay,
donde una Reforma Constitucional obligaba al gobierno a cancelar
los contratos con las corporaciones de agua presentes en el
país (Santos & Valdomir, 2005).
Es
destacable señalar aquí dos elementos: 1) la
centralidad de los TBI en la protección de los intereses
de las corporaciones, más allá de la validez
o cumplimiento de los derechos humanos de los ciudadanos de
un país y 2) la paradoja que nos plantea a una IFIs
(el Banco Mundial) que es a la vez juez y parte de una situación.
Esto se da puntualmente en el caso argentino y el boliviano,
donde el BM es quién demanda (asociado a las empresas
a través de la CFI) y luego es quien juzga (a través
del CIADI).
Estos
mecanismos establecen -a través de un complicado mecanismos
de normas que refieren supuestamente al "comercio"
o a las "inversiones"- un marco jurídico
internacional paralelo con respecto a, por ejemplo, las normas
internacionales sobre derechos humanos.
Si
observamos el poder y la capacidad de presión de la
acción conjunta de las IFIs y las corporaciones, amparadas
en los TBI, los Tratados de Libre Comercio y las normas de
la Organización Mundial del Comercio, todas las disposiciones
de la Observación General 15 sobre el derecho humano
al agua pasan a formar parte del conjunto de normas que es
políticamente correcto suscribir y ratificar, pero
comercialmente inadecuado aplicar.
V.1-Presencia
de corporaciones del agua en América Latina
El
gran "negocio" del agua en el mundo se reparte en
unas pocas corporaciones transnacionales. En el Cuadro Nº
1 podemos observar una caracterización de las cuatro
mayores empresas, su país de origen, sus volúmenes
de ventas y de clientes.
Cuadro
Nº 1- Las mayores corporaciones de agua en el mundo
Fuente: Deckwirth (2004)
En
el Cuadro Nº 2 se observa un listado de corporaciones
transnacionales de agua presentes en América Latina,
los países, estados y ciudades en los que se encuentran,
y las subsidiarias nacionales a partir de las cuales concretan
su participación. Conviene realizar un perfil de estas
empresas.
Perfil
de las corporaciones de agua en América Latina
Suez
La
corporación francesa Suez nació en el siglo
XIX (1880) bajo el nombre de Lyonnaise des Eaux y se fusionó
en 1997 el consorcio financiero e industrial Compagnie de
Suez, fundado en ocasión de la construcción
del Canal con este nombre. En el 2002 redujo su nombre Suez,
al tiempo que traspasó todas las actividades relacionadas
con el una subsidiaria internacional de nombre Ondeo.
En
América Latina su presencia se procesa a través
de Aguas de Barcelona, de la cual Suez posee el 51% de sus
acciones.
Veolia
La
segunda gran empresa transnacional francesa en el mercado
mundial se llama Veolia y tiene sus orígenes en la
Compagnie Générale des Eaux, fundada también
en el siglo XIX. Con este nombre se consolidó en el
mercado mundial de agua y en 1998 lo cambió a Vivendi,
quedando el sector de agua bajo la sección Vivendi
Enviroment, posteriormente abierta en una tercera parte a
capital externo. En 2003 -luego de un escándalo por
endeudamientos- Vivendi vendió las acciones de Vivendi
Environnement, que desde ese momento se transformó
en Veolia Environnement. Veolia abarca las empresas de desechos
Onyx, de transporte Connex, de energía Dalkia y de
agua Veolia Environment y Veolia Water.
En
América Latina la presencia de Veolia se produce directamente
(a partir de las concesiones de la ex Vivendi) y también
a través de Proactiva Medio Ambiente (empresa que tiene
diferentes filiales). Proactiva es controlada en un 50% por
Veolia, mientras que el 50% restante es de la empresa española
de construcción FCC (Fomento de Construcciones y Contratos).
RWE Thames Water
La
alemana RWE (Centrales Eléctricas de Renania-Westfalia)
compró la empresa británica de agua Thames Water
en 2002, convirtiéndose en la tercera corporación
mundial de agua al comprar en 2003 la norteamericana American
Water Works. Su participación en América Latina
se da de manera directa.
Bouygues
- SAUR
La
filial del consorcio de la industria de construcción
francés Bouygues-Saur es la número 4 del mundo
y concentra sus intereses en África.
La
presencia en América Latina se realiza a través
de Aguas de Valencia, centrándose más en los
llamados "servicios ambientales" relacionados con
la gestión del agua (limpieza, recogida, tratamiento
y recuperación de residuos) que en la provisión
directa de servicios de agua. El grupo SAUR posee el 33% de
las acciones de Aguas de Valencia.
Bechtel
Originalmente
Bechtel es una empresa estadounidense de construcción,
fundada en 1898 con sede en San Francisco. Su participación
en América Latina se ha dado a través de IWL
(International Water Limited) en asociación con el
Grupo italiano Edison y a partir de una alianza estratégica
con United Utilities International corporación británica
de agua.
TECVASA-Canal
de Isabel II
Técnicas
Valencianas del Agua SA (TECVASA) fue creada en 1999 para
participar en concesiones de agua en América Latina,
ya que no tiene concesiones en España. Actualmente
"controla una zona con nueve millones de habitantes en
América Latina, con un volumen total de negocios de
180 millones de dólares en 2001" (Castro Soto,
2005).
Su
participación en América Latina se da a través
de AAA (Acueducto Alcantarillado y Aseo) que cuenta con diversas
filiales en el norte de América del Sur, así
como en el Caribe. AAA es propiedad compartida entre TECVASA
y Canal de Isabel II.
Aguas
de Portugal
Aguas
de Portugal es una empresa mixta (capital público y
privado), creada en 1993 para el abastecimiento de agua potable
y saneamiento en municipios de Portugal.
En
1998 conformó sus empresas internacionales Empresa
Brasilera de Aguas Libres (EBAL) y Prolagos, con las que participa
en concesiones de aguas en Brasil. Tiene intereses en países
africanos, ex colonias portuguesas (Timor, Mozambique, Cabo
Verde).
Aguas de Bilbao
El
Consorcio de Aguas Bilbao Bizkaia es una empresa pública
del País Vasco (España) que tiene a su cargo
la cobertura de agua potable y saneamiento en 54 municipios
de Bizkaia (País Vasco). En 2002 -asociada con Grupo
Iberdrola y la Caja de Ahorro de Bilbao- obtuvo la licitación
de Maldonado (Uruguay) bajo el nombre de URAGUA (licitación
cancelada en 2005 por la Reforma Constitucional en Uruguay).
Previamente (1999) Aguas de Bilbao había concesionado
los servicios de Aguas del Gran Buenos Aires, entregándola
en 2002, luego de serios incumplimientos.
Cuadro Nº 2 - Corporaciones del agua en América
Latina
Elaboración:
REDES-Amigos de la Tierra Uruguay.
VI-Los "nuevos actores" de la privatización:
el Consejo Mundial, la Asociación Mundial y los Foros
del agua
El
Consejo Mundial del Agua (CMA) se creó en Marsella,
Francia en junio del año 1996. La idea de crear un
organismo de esta naturaleza ya había sido manejada
en la Conferencia de Dublín, concretándose finalmente
en una actividad paralela -organizada por la Asociación
Internacional sobre Recursos Hídricos- a la Conferencia
Internacional de Naciones Unidas sobre Población y
Desarrollo, realizada en El Cairo, Egipto en noviembre de
1994.
El
CMA está compuesto por empresas privadas dedicadas
al negocio del agua, por organismos internacionales como el
Banco Mundial, el Banco Europeo de Inversiones, por fondos
de financiamiento públicos y privados e instituciones
académicas privadas .
Es
relevante marcar que la decisión de realizar sus actividades
principales en paralelo a conferencias internacionales como
las de Naciones Unidas constituye una suerte de modus operandi
del Consejo Mundial del Agua. En su papel de organismo convocante
de los Foros Mundiales del Agua, se ha preocupado siempre
de acompañar estas instancias con conferencias ministeriales,
que suscriben declaraciones anexas y que pueden revestir para
sus propias resoluciones, marcos vinculantes y términos
de legitimidad de los cuales carece en el derecho internacional.
Según
su propia definición el Consejo Mundial del Agua es
"el Grupo de Decisión sobre Política de
Aguas dedicado a fortalecer el movimiento mundial del agua
para una mejor gestión de los recursos hídricos
mundiales".
Su
misión radica en "promover la concientización"
sobre cuestiones críticas relacionadas al recurso,
procurando para ello "construir compromisos políticos
(...) a todos los niveles, incluyendo los mas altos de toma
de decisión para facilitar la eficiente conservación,
protección, desarrollo, planificación, gestión
y uso del agua en todas sus dimensiones sobre una base ambientalmente
sostenible para el beneficio de todas las formas de vida del
planeta.
En
sus casi diez años de vida el CMA ha compartido directores
con organismos como el Banco Mundial y empresas multinacionales
como Suez; como ejemplos pueden mencionarse a René
Coulomb, vicepresidente de la Suez y vicepresidente del CMA,
o Ismail Serageldin, quien fuera vicepresidente del Banco
Mundial (marzo 1998 - julio 2000) y ex - Presidente del CMA.
También se desempeño como director de la Global
Water Partnership entre 1996 y 2000.
Otros
de sus cometidos son los de promover la implementación
de políticas y estrategias a nivel mundial, nutriendo
con su información a gobiernos, instituciones y organismos
que formulan políticas para "la gestión
integral y sostenible de los recursos de agua, con consideración
respecto al medio ambiente y la equidad social y de género".
Si
bien el rol del CMA respecto de los procesos de privatización
del agua en América Latina no puede establecerse de
forma directa, debe tenerse en cuenta que otros organismos
como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo
y las empresas multinacionales como Suez y Aguas de Bilbao
-que si forman parte del CMA- son actores principales del
proceso en roles de financiadores, asesores y en el caso de
las empresas, prestatarias de servicios de agua potable y
alcantarillado. Esta incidencia indirecta del CMA contrasta
con el rol mucho mas activo que juega la Asociación
Mundial del Agua (GWP, Global Water Partnership), que ha ido
insertándose paulatinamente en varios países
impulsando su visión estratégica sobre el agua.
La
Asociación Mundial del Agua (GWP por la sigla del inglés
Global Water Partnership) se crea en el año 1996 por
iniciativa del Banco Mundial, el Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) y la Agencia Sueca para el Desarrollo
(SIDA). Explícitamente en su sitio web establece que
se conforma inspirada en los principios emanados de la Conferencia
de Dublín. Su herramienta conceptual es la gobernabilidad
del agua, y su marco de acción es la Gestión
Integrada de Recursos Hídricos.
A
diferencia del Consejo Mundial del Agua, la GWP opera en base
a comités regionales que inciden en la elaboración
de políticas locales. En América Latina actúa
a través del Comité Técnico Asesor para
Sud América (SAMTAC, por sus siglas en inglés)
y por las regionales de América Central y el Caribe.
Al
configurarse como una red internacional abierta a organizaciones
involucradas en la gestión de los recursos hídricos
y principalmente a bancos de desarrollo bilaterales y multilaterales,
la GWP es un actor relevante que cumple el rol de preparar
el terreno a procesos de privatización del agua.
Luego
del Segundo Foro Mundial del Agua (La Haya, 2001) la estrategia
en la cual avanzó la GWP en América Latina a
través del SAMTAC fue la de organizar instancias nacionales
en varios países de la región para dar a conocer
la visión de la Gestión Integrada, presentando
así una primera aproximación a las ideas y el
trabajo que pretende realizar, así como sus "futuros
campos de acción".
Estamos
hablando de una presencia registrada y formal en Argentina,
Aruba, Bahamas, Barbados, Bélice, Bolivia, Brasil,
Curaçao, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador,
Ecuador, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, Nicaragua,
Panamá, Paraguay, Perú, Venezuela y Uruguay.
"El
próximo paso en que está el SAMTAC ahora es
construir asociaciones de aguas o partnerships más
sólidas a nivel de los países", según
expresa en su información institucional disponible
en Internet.
Los referentes locales de la GWP en América Latina
operan a partir de un diagnóstico de las respectivas
legislaciones relacionadas con los recursos hídricos,
identificando las carencias que los países registran
en términos de cobertura de los servicios de agua potable
y saneamiento con lo que califica de "problemas de gestión".
Luego
de ese primer paso, los referentes de la GWP se encargan de
generar los contenidos de nuevas legislaciones de aguas, inspiradas
en el marco de la Gestión Integrada y asesorando a
los actores gubernamentales involucrados con esta reformulación
legal para conseguir financiamientos y apoyos para los proyectos
de esta "nueva gestión". Según está
definido por la propia GWP, "es importante destacar que
el SAMTAC no financia e implementa los programas, sólo
impulsa y ayuda en el proceso de elaborar la propuesta y encontrar
financiamiento".
Tal
como se desarrolla en otra sección, la posición
de la GWP respecto a la inclusión del agua en los acuerdos
de libre comercio regionales -como en el caso del Tratado
de Libre Comercio entre América Central con Estados
Unidos- es favorable, remarcando generalmente que las inversiones
necesarias para reformar y extender los servicios de agua
potable y saneamiento en los países involucrados en
este tipo de acuerdos pueden ser cubiertas desde empresas
con capitales estadounidenses, atraídos por los nuevos
marcos vinculantes.
En
resumen, la GWP tiene para América Latina y el Caribe,
dos marcos estratégicos de fondo: por un lado la descentralización
de la gestión de los servicios como objetivo de la
gestión integrada: como ya se dijo, gestión
integrada implica principalmente un enfoque de actores, es
decir, no solo los estados intervienen en este terreno, sino
otros actores, como los fondos privados de financiamiento,
los bancos regionales y multilaterales de crédito,
instituciones vinculadas al agua (precisamente como la GWP)
y finalmente, las empresas multinacionales del sector. Todos
tienen algo para decir (y hacer) en el tema del agua.
El
segundo marco estratégico es lisa y llanamente la privatización
del agua, su concepción como mercancía pasible
de ser incluida en los acuerdos de liberalización comercial
como el mencionado CAFTA o en el Tratado de Libre Comercio
que Colombia, Perú y Ecuador están concretando
con Estados Unidos. Como ingresa el agua en la estructura
de los TLC es algo que será desarrollado a continuación.
VI.1-Los
Foros Mundiales del Agua
Los
Foros Mundiales del Agua son una iniciativa del Consejo Mundial
del Agua que tiene por objetivo "despertar la conciencia
sobre los asuntos del agua en todo el mundo". En realidad,
los diferentes Foros se han convertido en ámbitos dominados
por el fuerte lobby de las corporaciones del agua, en la promoción
de políticas de desregulación de los servicios
de agua.
Durante
el Primer Foro Mundial del Agua, realizado en marzo de 1997
en Marrakech, se resolvió mandatar a una comisión
del Consejo Mundial del Agua para elaborar "una iniciativa
de estudio, consulta y análisis de tres años,
que encaminaría hacia una Visión Global del
Agua, la Vida y el Ambiente".
Esta
"Visión Mundial del Agua, la Vida y el Medio Ambiente"
fue presentada y adoptada como marco estratégico del
organismo en el Segundo Foro Mundial del Agua, realizado en
La Haya, Holanda, en marzo del 2000.
El documento emanado de esta instancia parte de "reconocer
las necesidades básicas de tener acceso al agua potable
y al saneamiento, establecer un mecanismo eficaz para la gestión
de aguas compartidas, apoyar y conservar los ecosistemas,
promover el uso eficaz del agua".
La
Declaración de Marrakech convoca a dar forma a una
nueva política de aguas para afrontar las necesidades
del próximo milenio, basándose en los principios
de Dublín ya desarrollados. Los Foros del Agua tendrán
la constante de enfocar los problemas de gestión del
recurso como el trasfondo de las desigualdades de acceso al
agua y el saneamiento.
Es
importante explicitar esta característica porque resulta
sumamente difícil colocarse en una posición
crítica hacia eventos, instrumentos o documentos que
asumen una postura que relaciona a la pobreza con la falta
de acceso al agua. Esto por si mismo no es cuestionable, sino
la intencionalidad que existe al focalizarse en los problemas
de gestión de los recursos. Si existe gestión
ineficaz, ello es responsabilidad de los actores clásicos
que han estado a su cargo, es decir, los estados a través
de sus organismos y dependencias específicas. Por ende,
propugnar una "nueva política" que se base
unívocamente en reformular la gestión de los
recursos hídricos conduce a un recambio de los actores
clásicos por nuevos actores, mas eficientes. El problema
de fondo resulta inalterado, aún planteado bajo este
nuevo formato.
En
el segundo Foro Mundial del Agua -realizado en La Haya, Holanda
en marzo de 2000- se adopta formalmente la "Visión
Mundial del Agua. Haciendo del Agua un asunto de todos".
En
este momento aparece el objetivo de reducir a la mitad los
déficit en los servicios de agua y saneamiento: "promover
una cooperación pacífica y desarrollar una sinergia
con los diferentes usos del agua en todos los ámbitos,
cuando esto sea posible, dentro de los estados" .
En
Bonn, Alemania, en diciembre de 2001 se realizó la
Conferencia Internacional de Agua (conocida como Dublín
+ 10). En ella se establecieron criterios de gestión
como la "descentralización", destacando que
"el nivel local es donde la política nacional
logra satisfacer las necesidades de la comunidad". Al
mismo tiempo se establecía que "la clave para
un mejor alcance (outreach) son las nuevas asociaciones"
(subrayado nuestro).
Es
en esta conferencia donde se introduce el concepto de "gobernabilidad
del agua", definida como "la clave esencial"
para lograr un "mejor desempeño".
El
Tercer Foro Mundial del Agua se realizó en Kyoto, Japón,
en 2003. Allí se definió al financiamiento de
los sistemas de agua como el principal problema, planteándose
como solución la movilización de "todas
las fuentes" de financiamiento: "se deben recaudar
fondos mediante la adopción de criterios de recuperación
de costos que se adapten a las condiciones climáticas,
medioambientales y sociales del lugar, y al principio del
"contaminador paga", prestando debida consideración
a los sectores sociales mas pobres. Todas las fuentes de financiamiento,
tanto públicas como privadas, nacionales e internacionales,
deben ser movilizadas y utilizadas del modo más eficaz
y eficiente posible" .
La
Declaración de esta instancia señala que los
gobiernos deben otorgar poderes a las autoridades y gobiernos
locales con debida consideración a las cuestiones de
pobreza y género. En esta misma Declaración
se menciona que se debe estimular la participación
de todos los interesados y asegurar la transparencia y responsabilidad
de todas las acciones.
La
Declaración Ministerial de Kyoto también señala
la necesidad de que los países optimicen la coordinación
de sus sistemas de evaluación en el plano local, de
cuenca y nacional, con el desarrollo de indicadores nacionales
pertinentes.
Asimismo
se incluye el abordar el suministro de agua y saneamiento
en zonas rurales y urbanas conforme a las condiciones y capacidades
locales de gestión, con miras a lograr mejoras en los
servicios de agua y saneamiento a corto plazo, así
como inversiones rentables en infraestructura y una buena
gestión y mantenimiento a largo plazo.
En
este año 2006 América Latina será la
sede del IV Foro Mundial del Agua, a realizarse en México
bajo la convocatoria "Acciones locales para un reto global".
El
IV Foro busca "privilegiar el valor del conocimiento
y experiencias locales como factor clave en el éxito
de la formulación de políticas hídricas"
así como "promover el diálogo entre los
sectores responsables de las políticas de agua y los
diferentes usuarios".
Este
enfoque claramente desplazará de la agenda de discusión
del Foro y seguramente también de la declaración
ministerial final, las referencias a los problemas globales
del agua, el fracaso social de los procesos de privatización
y mercantilización y la emergencia de nuevos modelos
de gestión del agua desde los movimientos sociales.
Resta mencionar que varios de los documentos de discusión
que sirven de insumos y establecen posiciones en la discusión
de los ejes temáticos del Foro fueron elaborados por
la GWP.
VII-La
liberalización comercial y el agua en el hemisferio
americano
Una
posible aproximación al modo cómo operan los
actores supuestamente "neutrales" en América
Latina son los estudios y recomendaciones que emanan de los
referentes regionales de estos "nuevos actores"
en la temática del agua. Un ejemplo puede ser el estudio
de la GWP - Centroamérica sobre las implicancias del
Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (CAFTA por sus
siglas en inglés).
Dicho
estudio presenta un enfoque a favor del Tratado de Libre Comercio
entre los países centroamericanos y los Estados Unidos.
Parte también de la consideración del agua como
un recurso que "no solamente tiene un valor social, sino
que también posee un valor económico y que desde
la Agenda 21 y los Principios de Dublín, ha sido reconocida
como un bien económico".
"Este
tipo de acuerdos comerciales, aunque sea con países
como Estados Unidos, (...) que sí son más poderosos
que nosotros, lo que buscan es proteger al más pequeño.
Esa protección se da, cuando al no contar el país
pequeño con un brazo económico, ni militar,
ni político para que prevalezcan sus intereses, se
debe apoyar en disposiciones legales que generan derechos
y obligaciones recíprocas".
Los
países centroamericanos ya contaban con un programa
de preferencias aduaneras para ingresar ciertos productos
al mercado de Estados Unidos exonerados de impuestos a la
importación. La denominada Iniciativa de la Cuenca
del Caribe (ICC) es un esquema unilateral que descansa en
la discrecionalidad del propio Presidente de los Estados Unidos
-facultado por dos leyes aprobadas en el Congreso en 1983
y el 2000 - que designa a los países que gozarán
de los beneficios arancelarios por un período de tiempo
determinado.
Este
esquema reguló una porción bastante importante
del comercio entre los países centroamericanos y Estados
Unidos, a punto tal que comprendió el 33 por ciento
de las exportaciones de Costa Rica, el 54,6 por ciento de
las de El Salvador, el 37,6 por ciento de las de Guatemala,
el 63 por ciento de las de Honduras y el 33,6 por ciento de
las de Nicaragua (todos datos del año 2004).
Resulta
importante señalar que la incertidumbre acerca de la
renovación de este esquema por parte de Estados Unidos
fue utilizada como un marco de presión para ratificar
el CAFTA sin demoras en los respectivos congresos centroamericanos.
Algo similar sucede en el proceso negociador para la firma
del Tratado de Libre Comercio andino, que incluye a Colombia,
Perú y Ecuador, en el cual la renovación del
esquema previo de beneficios arancelarios (denominado en este
caso ATPDEA, por Andean Trade Promotion and Drug Eradication
Act - Ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación
de la Droga) también es manejada como instrumento de
presión política para lograr la resolución
expedita del proceso.
En
el esquema del CAFTA, la relación que puede establecerse
para la explotación del agua está vinculada
a múltiples disposiciones ya acordadas. "La relación
que tenga el recurso hídrico con el TLC depende del
uso económico y comercial que se le puede dar al recurso
y la capacidad que tienen los Estados de regular el acceso
al mismo".
En el Capítulo 3º, donde se desarrolla la aplicación
del principio de Trato Nacional y Acceso de Mercancías
al Mercado, se establece que una vez vigente el Tratado no
se podrán establecer tratos diferenciales según
la nacionalidad de los agentes económicos y los productos
(incluida la mercancía agua) involucrados en el comercio
multilateral entre los signatarios.
El
rechazo y la preocupación que las organizaciones sociales
de los países centroamericanos han manifestado respecto
de esta disposición -y en general para que tiene que
ver con comercio y medio ambiente- son infundados según
el enfoque de la GWP. En principio porque la consideración
del agua como una mercancía en América Central
"se hace desde hace mucho tiempo".
Además,
"no debería existir esa preocupación si
el permiso estatal que permite la explotación del recurso
está acompañado de políticas de conservación
y el pago que se recibe por el derecho de explotar el recurso
es un cobro basado en costos reales, y no simplemente un cobro
representativo. La posibilidad de cobrar un canon por explotación
no se ve afectada por el TLC, siempre y cuando el monto o
la forma de establecer el canon no sea discriminatorios entre
nacionales y extranjeros".
La
cuestión radica entonces -siempre según este
enfoque- en asegurar que existan controles y requisitos ambientales
de "sustentabilidad" por detrás de la explotación
de los servicios de agua, que se agregan a la potestad de
los estados para determinar las tasas que deberán abonar
los concesionarios para la explotación del recurso.
Y luego de ello, la indicación es que lo percibido
por concepto de tales cánones se destine a "tareas
de conservación".
Otro
de los capítulos donde se puede enmarcar la comercialización
y explotación de la mercancía agua es en el
referido a la Contratación Pública (Capítulo
9º). Este capítulo establece tres principios para
operar los contratos del sector público. En primer
lugar la no discriminación por la nacionalidad del
operador económico (nuevamente el Trato Nacional),
por el cual cualquier empresa extranjera puede participar
en licitaciones públicas en los diferentes niveles
de la administración estatal.
En
segundo lugar, lo que refiere a la transparencia de los procesos
licitatorios, se establece que la información, los
plazos y los requisitos necesarios para presentarse deben
ser flexibles y atractivos para los proveedores extranjeros.
Este
capítulo regula la contratación de bienes y
servicios en general para todos los estamentos de la administración
pública. "...si una entidad del Gobierno central
o una entidad autónoma o descentralizada tiene dentro
de sus funciones la administración del recurso hídrico,
y está cubierta por las disposiciones del Capítulo,
la misma deberá llevar a cabo su proceso de contratación
pública para adquirir bienes y servicios, cuando el
monto de la contratación sobrepase los umbrales establecidos,
de conformidad con los principios que se desarrollan en el
Capítulo".
Con
respecto al Capítulo 10º sobre Inversiones, se
dispone un marco jurídico extra al ya existente en
los estados signatarios, que refuerza derechos y atribuciones
a los agentes inversores con el objetivo de consagrar la total
"certidumbre" respecto de la suerte que correrá
su inversión. Los principios de Trato Nacional, Trato
de Nación mas Favorecida, la prohibición a los
estados de establecer Requisitos de Desempeño a los
inversores, expropiaciones e indemnizaciones y Solución
de Controversias en tribunales internacionales de arbitraje
comercial son los ejes centrales por los cuales las empresas
resultan "empoderadas", mas aún de lo actual.
Específicamente
el tema de las demandas iniciadas por empresas contra estados
nacionales es una de las alarmas -no la única- debido
a los profusos antecedentes que existen en el marco del NAFTA
por supuestas "expropiaciones" o medidas "equivalentes
a expropiación", siempre que se modifiquen las
expectativas de obtener ganancias que se deriven de la acción
proactiva de los estados en materia de legislación
ambiental, laboral o políticas públicas en general.
En este delicado punto el estudio de la GWP establece una
particular posición:
"Existe
preocupación por la posibilidad de acudir a un tribunal
arbitral a dirimir diferencias relacionadas con una inversión,
no por el costo que tienen estos procedimientos, sino porque
existen casos internacionales donde se ha condenado a un país
porque supuestamente pretendió regular de alguna manera
el tema ambiental o llevar a cabo un ordenamiento urbano.
Si bien es cierto, los ejemplos que se exponen por algunas
organizaciones podrían ser alarmantes, los mismos no
se exponen en su totalidad, y se tratan de explicar como una
violación a normas ambientales, lo cual, si fuera cierto,
sería muy preocupante. Pero no es así. Tal es
el caso de la demanda de 231 millones de dólares que
la empresa Ethyl Corp, interpuso contra el Gobierno de Canadá
alegando que una ley que prohibía el uso de un aditivo
para gasolina, conocido como MMT, le causaba una expropiación
indirecta. El asunto fue resuelto entre el Estado canadiense
y la empresa sin que se llegara a dictar una resolución
de un panel, pues el Gobierno de ese país pagó
13 millones de dólares y anuló la legislación.
Pero lo sucedido se basa en que muchas veces las leyes no
responden a argumentos sanos de política pública,
ni a preocupaciones ambientales reales, sino a cabildeos e
intereses que no necesariamente responden al interés
público". (subrayado nuestro).
"Estos
dos ejemplos demuestran como el mecanismo de solución
de controversias inversionista - Estado, lejos de haber sido
una pérdida de jurisdicción, ha sido un mecanismo
efectivo para evitar daños a raíz de medidas
que no han sido técnicas, sino, producto de un cabildeo
ajeno al interés público. La ley que dio sustento
a la demanda fue impulsada por las tres compañías
de automóviles más grandes de Estados Unidos,
porque argumentaban que el uso del MMT tenía un efecto
negativo sobre los sistemas de diagnóstico de última
generación de sus vehículos, sin que hubiera
una argumentación ambiental o de salud sólida
en contra de este aditivo que se usó como sustituto
del plomo".
VIII-De
los movimientos de resistencia a un nuevo modelo público
del agua
Los
procesos de privatización de los servicios públicos
de agua y saneamiento generaron diferentes respuestas sociales,
en relación al contexto de cada uno de los países.
Quizás uno de los extremos se encuentra en Chile, donde
también la experiencia privatizadora fue extrema. Allí
"la propiedad del 73% de los derechos de uso consuntivo
pertenece a sólo cuatro empresas transnacionales que
controlan la mayor parte del sistema de agua potable y alcantarillado
en Chile" (Chile Sustentable, 2004; 21).
De acuerdo a la legislación chilena existen "derechos
de agua" que pueden ser intercambiados en un "mercado"
de derechos (concesiones). El "uso consuntivo" hace
referencia al derecho de uso más el derecho de propiedad,
habilitando a su poseedor al consumo total del agua en "cualquier
actividad" (Chile Sustentable, 2004;21).
En un país con movimientos sociales fragmentados y
con una aplicación tan radical del modelo privatizador,
la articulación de la resistencia social ha sido dificultosa
y, en todo caso, aislada.
En otro sentido, la resistencia de los movimientos populares
en Bolivia ha sido ejemplarizante para la organización
de la lucha contra la privatización del agua no sólo
en América Latina, sino en todo el mundo.
Ante la experiencia de privatización en Cochabamba,
emergió una amplia coordinación de actores sociales,
la Coordinadora en Defensa del Agua y de la Vida de Cochabamba,
que finalmente logró la cancelación de la concesión
a la multinacional norteamericana Bechtel.
La lucha "en Defensa del Agua y de la Vida" tuvo
como uno de sus mayores espacios de amplificación las
diferentes instancias del Foro Social Mundial en Porto Alegre.
Primero en Montevideo, luego en Perú y más recientemente
en Argentina han surgido "comisiones", coaliciones
o "encuentros" que resisten a la privatización
del agua, bajo el lema "en defensa del agua y de la vida".
Al mismo tiempo, ha surgido un ámbito interamericano,
la Red VIDA (Vigilancia Interamericana por la Defensa del
Derecho al Agua) que ha servido como catalizador entre las
diferentes experiencias de lucha por el derecho al agua.
La Red VIDA -"conformada por onsumidores, organizaciones
de mujeres, medio ambientalistas, sindicatos de trabajadores,
activistas por los derechos humanos, religiosos, indígenas
y organizaciones sociales"- busca "defender el agua
como un bien público y un derecho humano fundamental"
al tiempo que "hacer crecer en todos nosotros el compromiso
universal de defensa y acceso a los servicios básicos,
que garantice el acceso al agua, que pueda frenar los intentos
de privatización de nuestros recursos naturales, pero
que también sea un movimiento propositivo, que pueda
desarrollar un control alternativo que sea democrático,
responsable y participativo, y que devuelva al agua el lugar
sagrado que ocupa en el ciclo de la vida" .
La resistencia en Cochabamba se realizó con grandes
movilizaciones populares, que enfrentaron una represión
militarizada en los momentos más fuertes del conflicto,
con heridos y muertos. Esta movilización y la firma
posición de la Coordinadora de Cochabamba fueron el
primer gran impulso para la lucha a nivel local y nacional,
así como para la articulación regional.
Otro de los camino, quizá intermedio entre la situación
de Chile y la de Bolivia puede ser el caso de Uruguay, donde
los movimientos sociales promovieron una reforma constitucional
para incluir el derecho humano al agua en la Carta Magna del
país. La salida institucional, con un ejercicio de
democracia directa que comenzó con la recolección
de firmas y culminó con el voto popular, obtuvo el
respaldo de más del 64% de los ciudadanos habilitados
para votar.
El éxito de los movimientos sociales que lograron recuperar
los servicios de agua del sector privado de nuevo a lo público
se ha planteado un nuevo gran desafío: como transformar
la gestión pública del agua para que realmente
permita cumplir el derecho humano que implica.
El primer modelo en el que se basaron muchos de estos movimientos
fue el la municipalidad de Porto Alegre en Brasil hasta el
2005. Allí el Departamento Municipal de Agua y Drenaje
Sanitario (DMAE por su sigla en portugués) llevó
adelante una experiencia de gestión abierta, asimilada
al presupuesto participativo y con la aplicación de
una tarifa social para los sectores socialmente menos favorecidos.
Sin embargo poco se sabe de lo que ha ocurrido en Porto Alegre
luego del cambio de autoridades en el estado de Rio Grande
do Sul en 2005.
Otro de los "modelos" de una gestión pública
se viene aplicando en Venezuela con las "mesas técnicas
de agua". Dentro de la estructura estatal de gestión
del agua, la empresa HIDROVEN, se vienen ejecutando experiencias
de participación directa de los usuarios en el proceso
de gestión a través de dos figuras: las "mesas
técnicas" y por otra parte los "consejos
comunitarios" que se dedican al seguimiento de esa gestión
(Arconada, 2005).
Sin embargo, más allá de estas experiencias
y de la permanente búsqueda de una mejor gestión
pública, los movimientos sociales han tenido la vitalidad
de plantearse una serie de interrogantes que deberían
conducir al contenido de ese "nuevo" modelo.
Según Oscar Olivera, portavoz de la Coordinadora en
Defensa del Agua y la Vida de Cochabamba, la "nueva"
empresa pública de agua debe basarse en cuatro pilares
fundamentales: crear espacios para que los administradores
puedan rendir cuentas a la población de lo que se está
haciendo, lograr la eficiencia y eficacia del servicio -lo
cual supone que los funcionarios de la empresa estén
conscientes que son servidores públicos-, lograr la
participación activa de la gente y regirse por la idea
de "justicia social".
En palabras del propio Olivera, "muchas veces nos sentimos
frustrados porque nos vemos frente a un aparato estatal que
ha sido diseñado para cuidar los interesas de las transnacionales
y del modelo neoliberal. (...) Los gobernantes, aprisionados
por las normativas, los contratos, los entramados jurídicos,
muchas veces se ven imposibilitados de romper de manera soberana
y digna eso que nos han impuesto. Por lo tanto de lo que se
trata también es de romper la correlación de
fuerza que nos permita que eso escrito sea una realidad, y
esa realidad solamente la vamos a conseguir con algo que ustedes
y nosotros sabemos: la organización y la movilización
de la gente." (Olivera, 2006).
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Los
artículos 11 y 12 del PIDESC
Artículo
11
1.
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el
derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado
para sí y su familia, incluso alimentación,
vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua
de las condiciones de existencia. Los Estados Partes
tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad
de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia
esencial de la cooperación internacional fundada
en el libre consentimiento.
2.
Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo
el derecho fundamental de toda persona a estar protegida
contra el hambre, adoptarán, individualmente
y mediante la cooperación internacional, las
medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan
para:
a)
Mejorar los métodos de producción, conservación
y distribución de alimentos mediante la plena
utilización de los conocimientos técnicos
y científicos, la divulgación de principios
sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma
de los regímenes agrarios de modo que se logren
la explotación y la utilización más
eficaces de las riquezas naturales;
b)
Asegurar una distribución equitativa de los alimentos
mundiales en relación con las necesidades, teniendo
en cuenta los problemas que se plantean tanto a los
países que importan productos alimenticios como
a los que los exportan.
Artículo
12
1.
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el
derecho de toda persona al disfrute del más alto
nivel posible de salud física y mental.
2.
Entre las medidas que deberán adoptar los Estados
Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad
de este derecho, figurarán las necesarias para:
a)
La reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad
infantil, y el sano desarrollo de los niños;
b)
El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene
del trabajo y del medio ambiente;
c)
La prevención y el tratamiento de las enfermedades
epidémicas, endémicas, profesionales y
de otra índole, y la lucha contra ellas;
d)
La creación de condiciones que aseguren a todos
asistencia médica y servicios médicos
en caso de enfermedad.
Observación
general Nº 15
El
derecho al agua (artículos 11 y 12 del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales)
I.
Introducción
1.
El agua es un recurso natural limitado y un bien público
fundamental para la vida y la salud. El derecho humano al
agua es indispensable para vivir dignamente y es condición
previa para la realización de otros derechos humanos.
El Comité ha constatado constantemente una denegación
muy generalizada del derecho al agua, tanto en los países
en desarrollo como en los países desarrollados. Más
de 1.000 millones de personas carecen de un suministro suficiente
de agua y varios miles de millones no tienen acceso a servicios
adecuados de saneamiento, lo cual constituye la principal
causa de contaminación del agua y de las enfermedades
relacionadas con el agua . La polución incesante, el
continuo deterioro de los recursos hídricos y su distribución
desigual están agravando la pobreza ya existente. Los
Estados Partes deben adoptar medidas eficaces para hacer efectivo
el derecho al agua sin discriminación alguna, como
se establece en la presente observación general.
El
fundamento jurídico del derecho al agua
2.
El derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer
de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible
para el uso personal y doméstico. Un abastecimiento
adecuado de agua salubre es necesario para evitar la muerte
por deshidratación, para reducir el riesgo de las enfermedades
relacionadas con el agua y para satisfacer las necesidades
de consumo y cocina y las necesidades de higiene personal
y doméstica.
3.
En el párrafo 1 del artículo 11 del Pacto se
enumeran una serie de derechos que dimanan del derecho a un
nivel de vida adecuado, "incluso alimentación,
vestido y vivienda adecuados", y son indispensables para
su realización. El uso de la palabra "incluso"
indica que esta enumeración de derechos no pretendía
ser exhaustiva. El derecho al agua se encuadra claramente
en la categoría de las garantías indispensables
para asegurar un nivel de vida adecuado, en particular porque
es una de las condiciones fundamentales para la supervivencia.
Además, el Comité ha reconocido anteriormente
que el agua es un derecho humano amparado por el párrafo
1 del artículo 11 (véase la Observación
general Nº 6 (1995)) . El derecho al agua también
está indisolublemente asociado al derecho al más
alto nivel posible de salud (párrafo 1 del artículo
12) y al derecho a una vivienda y una alimentación
adecuadas (párrafo 1 del artículo 11) . Este
derecho también debe considerarse conjuntamente con
otros derechos consagrados en la Carta Internacional de Derechos
Humanos, en primer lugar el derecho a la vida y a la dignidad
humana.
4.
El derecho al agua ha sido reconocido en un gran número
de documentos internacionales, tales como tratados, declaraciones
y otras normas . Por ejemplo, en el párrafo 2 del artículo
14 de la Convención sobre la eliminación de
todas las formas de discriminación contra la mujer
se dispone que los Estados Partes asegurarán a las
mujeres el derecho a "gozar de condiciones de vida adecuadas,
particularmente en las esferas de [...] el abastecimiento
de agua". En el párrafo 2 del artículo
24 de la Convención sobre los Derechos del Niño
se exige a los Estados Partes que luchen contra las enfermedades
y la malnutrición mediante "el suministro de alimentos
nutritivos adecuados y agua potable salubre".
5.
El Comité se ha ocupado constantemente del derecho
al agua en su examen de los informes de los Estados Partes,
de conformidad con sus directrices generales revisadas sobre
la forma y el contenido de los informes presentados por los
Estados Partes con arreglo a los artículos 16 y 17
del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales y sus observaciones generales.
6.
El agua es necesaria para diversas finalidades, aparte de
los usos personales y domésticos, y para el ejercicio
de muchos de los derechos reconocidos en el Pacto. Por ejemplo,
el agua es necesaria para producir alimentos (el derecho a
una alimentación adecuada) y para asegurar la higiene
ambiental (el derecho a la salud). El agua es fundamental
para procurarse medios de subsistencia (el derecho a ganarse
la vida mediante un trabajo) y para disfrutar de determinadas
prácticas culturales (el derecho a participar en la
vida cultural). Sin embargo, en la asignación del agua
debe concederse prioridad al derecho de utilizarla para fines
personales y domésticos. También debe darse
prioridad a los recursos hídricos necesarios para evitar
el hambre y las enfermedades, así como para cumplir
las obligaciones fundamentales que entraña cada uno
de los derechos del Pacto .
El
agua y los derechos del Pacto
7.
El Comité señala la importancia de garantizar
un acceso sostenible a los recursos hídricos con fines
agrícolas para el ejercicio del derecho a una alimentación
adecuada (véase la Observación general Nº
12 (1997)) . Debe hacerse lo posible para asegurar que los
agricultores desfavorecidos y marginados, en particular las
mujeres, tengan un acceso equitativo al agua y a los sistemas
de gestión del agua, incluidas las técnicas
sostenibles de recogida del agua de lluvia y de irrigación.
Tomando nota de la obligación establecida en el párrafo
2 del artículo 1 del Pacto, que dispone que no podrá
privarse a un pueblo "de sus propios medios de subsistencia",
los Estados Partes deberían garantizar un acceso suficiente
al agua para la agricultura de subsistencia y para asegurar
la de subsistencia de los pueblos indígenas .
8.
La higiene ambiental, como aspecto del derecho a la salud
amparado por el apartado b) del párrafo 2 del artículo
12 del Pacto, entraña la adopción de medidas
no discriminatorias para evitar los riesgos para la salud
que representa el agua insalubre y contaminada por sustancias
tóxicas . Por ejemplo, los Estados Partes deben garantizar
que los recursos hídricos naturales estén a
resguardo de la contaminación por sustancias nocivas
y microbios patógenos. Análogamente, los Estados
Partes deben supervisar y combatir las situaciones en que
los ecosistemas acuáticos sirvan de hábitat
para los vectores de enfermedades que puedan plantear un riesgo
para el hábitat humano .
9.
Con el fin de ayudar a los Estados Partes a aplicar el Pacto
y a cumplir sus obligaciones de presentación de informes,
la sección II de la presente Observación general
se centra en el contenido normativo del derecho al agua en
el párrafo 1 del artículo 11 y en el artículo
12, mientras que la sección III está dedicada
a las obligaciones de los Estados Partes, la sección
IV a las violaciones y la sección V a la ejecución
en el plano nacional. La sección VI se refiere a las
obligaciones de agentes que no son Estados Partes.
II.
Contenido normativo del derecho al agua
10.
El derecho al agua entraña tanto libertades como derechos.
Las libertades son el derecho a mantener el acceso a un suministro
de agua necesario para ejercer el derecho al agua y el derecho
a no ser objeto de injerencias, como por ejemplo, a no sufrir
cortes arbitrarios del suministro o a la no contaminación
de los recursos hídricos. En cambio, los derechos comprenden
el derecho a un sistema de abastecimiento y gestión
del agua que ofrezca a la población iguales oportunidades
de disfrutar del derecho al agua.
11.
Los elementos del derecho al agua deben ser adecuados a la
dignidad, la vida y la salud humanas, de conformidad con el
párrafo 1 del artículo 11 y el artículo
12. Lo adecuado del agua no debe interpretarse de forma restrictiva,
simplemente en relación con cantidades volumétricas
y tecnologías. El agua debe tratarse como un bien social
y cultural, y no fundamentalmente como un bien económico.
El modo en que se ejerza el derecho al agua también
debe ser sostenible, de manera que este derecho pueda ser
ejercido por las generaciones actuales y futuras.
12.
En tanto que lo que resulta adecuado para el ejercicio del
derecho al agua puede variar en función de distintas
condiciones, los siguientes factores se aplican en cualquier
circunstancia:
a)
La disponibilidad. El abastecimiento de agua de cada persona
debe ser continuo y suficiente para los usos personales y
domésticos . Esos usos comprenden normalmente el consumo,
el saneamiento, la colada, la preparación de alimentos
y la higiene personal y doméstica . La cantidad de
agua disponible para cada persona debería corresponder
a las directrices de la Organización Mundial de la
Salud (OMS) . También es posible que algunos individuos
y grupos necesiten recursos de agua adicionales en razón
de la salud, el clima y las condiciones de trabajo.
b)
La calidad. El agua necesaria para cada uso personal o doméstico
debe ser salubre, y por lo tanto, no ha de contener microorganismos
o sustancias químicas o radiactivas que puedan constituir
una amenaza para la salud de las personas . Además,
el agua debería tener un color, un olor y un sabor
aceptables para cada uso personal o doméstico.
c)
La accesibilidad. El agua y las instalaciones y servicios
de agua deben ser accesibles para todos, sin discriminación
alguna, dentro de la jurisdicción del Estado Parte.
La accesibilidad presenta cuatro dimensiones superpuestas:
Accesibilidad
física. El agua y las instalaciones y servicios de
agua deben estar al alcance físico de todos los sectores
de la población. Debe poderse acceder a un suministro
de agua suficiente, salubre y aceptable en cada hogar, institución
educativa o lugar de trabajo o en sus cercanías inmediatas
. Todos los servicios e instalaciones de agua deben ser de
calidad suficiente y culturalmente adecuados, y deben tener
en cuenta las necesidades relativas al género, el ciclo
vital y la intimidad. La seguridad física no debe verse
amenazada durante el acceso a los servicios e instalaciones
de agua.
Accesibilidad
económica. El agua y los servicios e instalaciones
de agua deben estar al alcance de todos. Los costos y cargos
directos e indirectos asociados con el abastecimiento de agua
deben ser asequibles y no deben comprometer ni poner en peligro
el ejercicio de otros derechos reconocidos en el Pacto.
No
discriminación. El agua y los servicios e instalaciones
de agua deben ser accesibles a todos de hecho y de derecho,
incluso a los sectores más vulnerables y marginados
de la población, sin discriminación alguna por
cualquiera de los motivos prohibidos.
Acceso a la información. La accesibilidad comprende
el derecho de solicitar, recibir y difundir información
sobre las cuestiones del agua .
Temas
especiales de amplia aplicación
No
discriminación e igualdad
13.
La obligación de los Estados Partes de garantizar el
ejercicio del derecho al agua sin discriminación alguna
(art. 2, párr. 2) y en condiciones de igualdad entre
hombres y mujeres (art. 3) se aplica a todas las obligaciones
previstas en el Pacto. Así pues, el Pacto proscribe
toda discriminación por motivos de raza, color, sexo,
edad, idioma, religión, opinión política
o de otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento, discapacidad física o
mental, estado de salud (incluido el VIH/SIDA), orientación
sexual, estado civil o cualquier otra condición política,
social o de otro tipo que pretenda o tenga por efecto anular
o menoscabar el igual disfrute o el ejercicio del derecho
al agua. El Comité recuerda el párrafo 12 de
la Observación general Nº 3 (1990) en la que se
señala que, incluso en tiempos de grave escasez de
recursos, es preciso proteger a los miembros vulnerables de
la sociedad mediante la adopción de programas específicos
a un costo relativamente bajo.
14.
Los Estados Partes deberán adoptar medidas para eliminar
la discriminación de facto basada en motivos sobre
los que pesen prohibiciones en los casos en que se prive a
personas y grupos de personas de los medios o derechos necesarios
para ejercer el derecho al agua. Los Estados Partes deben
velar por que la asignación de los recursos de agua
y las inversiones en el sector del agua faciliten el acceso
al agua a todos los miembros de la sociedad. Una distribución
inadecuada de los recursos puede conducir a una discriminación
que quizá no sea manifiesta. Por ejemplo, las inversiones
no deben redundar de manera desproporcionada en beneficio
de los servicios e instalaciones de suministro de agua que
suelen ser accesibles únicamente a una pequeña
fracción privilegiada de la población; esos
recursos deben invertirse más bien en servicios e instalaciones
que redunden en beneficio de un sector más amplio de
la población.
15.
Por lo que se refiere al derecho al agua, los Estados Partes
tienen la obligación especial de facilitar agua y garantizar
el suministro necesario de agua a quienes no disponen de medios
suficientes, así como de impedir toda discriminación
basada en motivos sobre los que internacionalmente pesen prohibiciones
en el suministro de agua y los servicios de abastecimiento
de agua.
16.
Aunque el derecho al agua potable es aplicable a todos, los
Estados Partes deben prestar especial atención a las
personas y grupos de personas que tradicionalmente han tenido
dificultades para ejercer este derecho, en particular las
mujeres, los niños, los grupos minoritarios, los pueblos
indígenas, los refugiados, los solicitantes de asilo,
los desplazados internos, los trabajadores migrantes, los
presos y los detenidos. En particular, los Estados Partes
deben adoptar medidas para velar por que:
a)
No se excluya a las mujeres de los procesos de adopción
de decisiones sobre los recursos y los derechos en materia
de agua. Es preciso aliviar la carga desproporcionada que
recae sobre las mujeres en la obtención de agua.
b)
No se impida a los niños ejercer sus derechos humanos
por falta de agua potable en las instituciones de enseñanza
y los hogares o a causa de la carga que supone la obtención
de agua. Es preciso abordar con carácter urgente la
cuestión del suministro de agua potable a las instituciones
de enseñanza que actualmente carecen de ella.
c)
Las zonas rurales y las zonas urbanas desfavorecidas tengan
acceso a servicios de suministro de agua en buen estado de
conservación. Debe protegerse el acceso a las fuentes
tradicionales de agua en las zonas rurales de toda injerencia
ilícita y contaminación. Las zonas urbanas desfavorecidas,
incluso los asentamientos humanos espontáneos y las
personas sin hogar, deben tener acceso a servicios de suministro
de agua en buen estado de conservación. No debe denegarse
a ningún hogar el derecho al agua por razón
de la clasificación de su vivienda o de la tierra en
que ésta se encuentra.
d)
El acceso de los pueblos indígenas a los recursos de
agua en sus tierras ancestrales sea protegido de toda transgresión
y contaminación ilícitas. Los Estados deben
facilitar recursos para que los pueblos indígenas planifiquen,
ejerzan y controlen su acceso al agua.
e)
Las comunidades nómadas y errantes tengan acceso al
agua potable en sus lugares de acampada tradicionales y designados.
f)
Los refugiados, los solicitantes de asilo, los desplazados
internos y los repatriados tengan acceso al agua potable tanto
si permanecen en campamentos o en las zonas urbanas y rurales.
Es preciso otorgar a los refugiados y los solicitantes de
asilo el derecho al agua en las mismas condiciones que a los
nacionales.
g)
Los presos y detenidos tengan agua suficiente y salubre para
atender a sus necesidades individuales cotidianas, teniendo
en cuenta las prescripciones del derecho internacional humanitario
y las Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos
.
h)
Se suministre agua salubre suficiente a los grupos que tienen
dificultades físicas para acceder al agua, como las
personas de edad, los discapacitados, las víctimas
de desastres naturales, las personas que viven en zonas propensas
a desastres y las que viven en zonas áridas y semiáridas
o en pequeñas islas.
III.
Obligaciones de los Estados Partes
Obligaciones
legales de carácter general
17.
Si bien el Pacto prevé la aplicación progresiva
y reconoce los obstáculos que representa la escasez
de recursos, también impone a los Estados Partes diversas
obligaciones de efecto inmediato. Los Estados Partes tienen
obligaciones inmediatas por lo que respecta al derecho al
agua, como la garantía de que ese derecho será
ejercido sin discriminación alguna (art. 2, párr.
2) y la obligación de adoptar medidas (art. 2, párr.
1) en aras de la plena realización del párrafo
1 del artículo 11 y del artículo 12. Esas medidas
deberán ser deliberadas y concretas e ir dirigidas
a la plena realización del derecho al agua.
18.
Los Estados Partes tienen el deber constante y continuo en
virtud del Pacto de avanzar con la mayor rapidez y efectividad
posibles hacia la plena realización del derecho al
agua. La realización de ese derecho debe ser viable
y practicable, ya que todos los Estados Partes ejercen control
sobre una amplia gama de recursos, incluidos el agua, la tecnología,
los recursos financieros y la asistencia internacional, como
ocurre con todos los demás derechos enunciados en el
Pacto.
19.
Existe una fuerte presunción de que la adopción
de medidas regresivas con respecto al derecho al agua está
prohibida por el Pacto . Si se adoptan medidas deliberadamente
regresivas, corresponde al Estado Parte demostrar que se han
aplicado tras un examen sumamente exhaustivo de todas las
alternativas posibles y que esas medidas están debidamente
justificadas por referencia a la totalidad de los derechos
enunciados en el Pacto en el contexto de la plena utilización
del máximo de los recursos de que dispone el Estado
Parte.
Obligaciones
legales específicas
20.
Al igual que todos los derechos humanos, el derecho al agua
impone tres tipos de obligaciones a los Estados Partes, a
saber: las obligaciones de respetar, proteger y cumplir.
a)
Obligación de respetar
21.
La obligación de respetar exige que los Estados Partes
se abstengan de injerirse directa o indirectamente en el ejercicio
del derecho al agua. Comprende, entre otras cosas, el abstenerse
de toda práctica o actividad que deniegue o restrinja
el acceso al agua potable en condiciones de igualdad, de inmiscuirse
arbitrariamente en los sistemas consuetudinarios o tradicionales
de distribución del agua, de reducir o contaminar ilícitamente
el agua, por ejemplo, con desechos procedentes de instalaciones
pertenecientes al Estado o mediante el empleo y los ensayos
de armas, y de limitar el acceso a los servicios e infraestructuras
de suministro de agua o destruirlos como medida punitiva,
por ejemplo durante conflictos armados, en violación
del derecho internacional humanitario.
22.
El Comité observa que durante los conflictos armados,
las situaciones de emergencia y los desastres naturales el
derecho al agua abarca las obligaciones que impone a los Estados
Partes el derecho internacional humanitario . Ello incluye
la protección de objetos indispensables para la supervivencia
de la población civil, incluidas las instalaciones
y reservas de agua potable y las obras de regadío,
así como la protección del medio natural contra
daños generalizados, graves y a largo plazo y la garantía
de que los civiles, los reclusos y los prisioneros tengan
acceso al agua potable .
b)
Obligación de proteger
23.
La obligación de proteger exige que los Estados Partes
impidan a terceros que menoscaben en modo alguno el disfrute
del derecho al agua. Por terceros se entiende particulares,
grupos, empresas y otras entidades, así como quienes
obren en su nombre. La obligación comprende, entre
otras cosas, la adopción de las medidas legislativas
o de otra índole que sean necesarias y efectivas para
impedir, por ejemplo, que terceros denieguen el acceso al
agua potable en condiciones de igualdad y contaminen o exploten
en forma no equitativa los recursos de agua, con inclusión
de las fuentes naturales, los pozos y otros sistemas de distribución
de agua.
24.
Cuando los servicios de suministro de agua (como las redes
de canalización, las cisternas y los accesos a ríos
y pozos) sean explotados o estén controlados por terceros,
los Estados Partes deben impedirles que menoscaben el acceso
físico en condiciones de igualdad y a un costo razonable
a recursos de agua suficientes, salubres y aceptables. Para
impedir esos abusos debe establecerse un sistema regulador
eficaz de conformidad con el Pacto y la presente Observación
general, que prevea una supervisión independiente,
una auténtica participación pública y
la imposición de multas por incumplimiento.
c)
Obligación de cumplir
25.
La obligación de cumplir se puede subdividir en obligación
de facilitar, promover y garantizar. La obligación
de facilitar exige que los Estados Partes adopten medidas
positivas que permitan y ayuden a los particulares y las comunidades
a ejercer el derecho. La obligación de promover impone
al Estado Parte la adopción de medidas para que se
difunda información adecuada acerca del uso higiénico
del agua, la protección de las fuentes de agua y los
métodos para reducir los desperdicios de agua. Los
Estados Partes también tienen la obligación
de hacer efectivo (garantizar) el derecho en los casos en
que los particulares o los grupos no están en condiciones,
por razones ajenas a su voluntad, de ejercer por sí
mismos ese derecho con los medios a su disposición.
26.
La obligación de cumplir exige que los Estados Partes
adopten las medidas necesarias para el pleno ejercicio del
derecho al agua. Esta obligación comprende, entre otras
cosas, la necesidad de reconocer en grado suficiente este
derecho en el ordenamiento político y jurídico
nacional, de preferencia mediante la aplicación de
las leyes; adoptar una estrategia y un plan de acción
nacionales en materia de recursos hídricos para el
ejercicio de este derecho; velar por que el agua sea asequible
para todos; y facilitar un acceso mayor y sostenible al agua,
en particular en las zonas rurales y las zonas urbanas desfavorecidas.
27.
Para garantizar que el agua sea asequible, los Estados Partes
deben adoptar las medidas necesarias, entre las que podrían
figurar: a) la utilización de un conjunto de técnicas
y tecnologías económicas apropiadas; b) políticas
adecuadas en materia de precios, como el suministro de agua
a título gratuito o a bajo costo; y c) suplementos
de ingresos. Todos los pagos por servicios de suministro de
agua deberán basarse en el principio de la equidad,
a fin de asegurar que esos servicios, sean públicos
o privados, estén al alcance de todos, incluidos los
grupos socialmente desfavorecidos. La equidad exige que no
recaiga en los hogares más pobres una carga desproporcionada
de gastos de agua en comparación con los hogares más
ricos.
28.
Los Estados Partes deben adoptar estrategias y programas amplios
e integrados para velar por que las generaciones presentes
y futuras dispongan de agua suficiente y salubre . Entre esas
estrategias y esos programas podrían figurar: a) reducción
de la disminución de los recursos hídricos por
extracción insostenible, desvío o contención;
b) reducción y eliminación de la contaminación
de las cuencas hidrográficas y de los ecosistemas relacionados
con el agua por radiación, sustancias químicas
nocivas y excrementos humanos; c) vigilancia de las reservas
de agua; d) seguridad de que los proyectos de desarrollo no
obstaculicen el acceso al agua potable; e) examen de las repercusiones
de ciertas actividades que pueden afectar la disponibilidad
del agua y en las cuencas hidrográficas de los ecosistemas
naturales, como los cambios climáticos, la desertificación
y la creciente salinidad del suelo, la deforestación
y la pérdida de biodiversidad ; f) aumento del uso
eficiente del agua por parte de los consumidores; g) reducción
del desperdicio de agua durante su distribución; h)
mecanismos de respuesta para las situaciones de emergencia;
e i) creación de instituciones competentes y establecimiento
de disposiciones institucionales apropiadas para aplicar las
estrategias y los programas.
29.
El garantizar que todos tengan acceso a servicios de saneamiento
adecuados no sólo reviste importancia fundamental para
la dignidad humana y la vida privada, sino que constituye
uno de los principales mecanismos para proteger la calidad
de las reservas y recursos de agua potable . El derecho a
la salud y el derecho a una vivienda adecuada (véanse
las Observaciones generales Nº 4 (1991) y Nº 14
(2000)) impone a los Estados Partes la obligación de
ampliar progresivamente unos servicios de saneamiento salubres,
en particular a las zonas rurales y las zonas urbanas desfavorecidas,
teniendo en cuenta las necesidades de las mujeres y los niños.
Obligaciones
internacionales
30.
El párrafo 1 del artículo 2, el párrafo
1 del artículo 11 y el artículo 23 del Pacto
imponen a los Estados Partes la obligación de reconocer
el papel fundamental de la cooperación y la asistencia
internacionales, y de adoptar medidas conjuntas o a título
individual para lograr el pleno ejercicio del derecho al agua.
31.
Para cumplir sus obligaciones internacionales en relación
con el derecho al agua, los Estados Partes tienen que respetar
el disfrute de ese derecho en otros países. La cooperación
internacional exige que los Estados Partes se abstengan de
cualquier medida que obstaculice, directa o indirectamente,
el ejercicio del derecho al agua potable en otros países.
Las actividades que se emprendan dentro de la jurisdicción
de un Estado Parte no deben privar a otro Estado de la capacidad
de asegurar que las personas en su jurisdicción ejerzan
ese derecho .
32.
Los Estados Partes deberán abstenerse en todo momento
de imponer embargos o medidas semejantes que impidan el suministro
de agua, así como de los bienes y servicios esenciales
para garantizar el derecho al agua . El agua no debe utilizarse
jamás como instrumento de presión política
y económica. A este respecto, el Comité recuerda
su posición, expresada en su Observación general
Nº 8 (1997), sobre la relación entre las sanciones
económicas y el respeto de los derechos económicos,
sociales y culturales.
33.
Los Estados Partes deben adoptar medidas para impedir que
sus propios ciudadanos y empresas violen el derecho al agua
potable de las personas y comunidades de otros países.
Cuando los Estados Partes puedan adoptar medidas con miras
a influir en terceros por medios legales o políticos
para que respeten este derecho, esas medidas deberán
adoptarse de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas
y el derecho internacional aplicable.
34.
En función de la disponibilidad de recursos, los Estados
Partes deberán facilitar la realización del
derecho al agua en otros países, por ejemplo, facilitando
recursos hídricos y asistencia financiera y técnica
y prestando la ayuda necesaria que se les solicite. Cuando
se trate de prestar socorro en casos de desastre y asistencia
en casos de emergencia, incluida la asistencia a los refugiados
y los desplazados, deberá concederse prioridad a los
derechos reconocidos en el Pacto, incluido el suministro de
agua potable. La asistencia internacional deberá prestarse
de manera compatible con el Pacto y otras normas de derechos
humanos, y deberá ser sostenible y culturalmente apropiada.
Los Estados Partes económicamente desarrollados tienen
una responsabilidad y un interés especiales en ayudar
a los países en desarrollo más pobres a este
respecto.
35.
Los Estados Partes deberán velar por que en los acuerdos
internacionales se preste la debida atención al derecho
al agua y, con tal fin, deberán considerar la posibilidad
de elaborar nuevos instrumentos jurídicos. En cuanto
a la concertación y aplicación de otros acuerdos
internacionales y regionales, los Estados Partes deberán
adoptar medidas para garantizar que estos instrumentos no
repercutan negativamente en el derecho al agua potable. Los
acuerdos de liberalización del comercio no deben restringir
ni menoscabar la capacidad de un país de garantizar
el pleno ejercicio del derecho al agua.
36.
Los Estados Partes deben velar por que su actuación
como miembros de organizaciones internacionales tenga debidamente
en cuenta el derecho al agua. Por consiguiente, los Estados
Partes que son miembros de instituciones financieras internacionales
tales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial
y los bancos regionales de desarrollo, deben adoptar medidas
para velar por que en sus políticas de préstamo,
acuerdos de crédito y otras medidas internacionales
se tenga en cuenta el derecho al agua.
Obligaciones
básicas
37.
En su Observación general Nº 3 (1990), el Comité
confirma que los Estados Partes tienen la obligación
fundamental de asegurar como mínimo la satisfacción
de niveles esenciales de cada uno de los derechos enunciados
en el Pacto. A juicio del Comité, pueden identificarse
al menos algunas obligaciones básicas en relación
con el derecho al agua, que tienen efecto inmediato:
a)
Garantizar el acceso a la cantidad esencial mínima
de agua que sea suficiente y apta para el uso personal y doméstico
y prevenir las enfermedades;
b)
Asegurar el derecho de acceso al agua y las instalaciones
y servicios de agua sobre una base no discriminatoria, en
especial a los grupos vulnerables o marginados;
c)
Garantizar el acceso físico a instalaciones o servicios
de agua que proporcionen un suministro suficiente y regular
de agua salubre; que tengan un número suficiente de
salidas de agua para evitar unos tiempos de espera prohibitivos;
y que se encuentren a una distancia razonable del hogar;
d)
Velar por que no se vea amenazada la seguridad personal cuando
las personas tengan que acudir a obtener el agua;
e)
Velar por una distribución equitativa de todas las
instalaciones y servicios de agua disponibles;
f)
Adoptar y aplicar una estrategia y un plan de acción
nacionales sobre el agua para toda la población; la
estrategia y el plan de acción deberán ser elaborados
y periódicamente revisados en base a un proceso participativo
y transparente; deberán prever métodos, como
el establecimiento de indicadores y niveles de referencia
que permitan seguir de cerca los progresos realizados; el
proceso mediante el cual se conciban la estrategia y el plan
de acción, así como el contenido de ambos, deberán
prestar especial atención a todos los grupos vulnerables
o marginados;
g)
Vigilar el grado de realización, o no realización,
del derecho al agua;
h)
Poner en marcha programas de agua destinados a sectores concretos
y de costo relativamente bajo para proteger a los grupos vulnerables
y marginados;
i)
Adoptar medidas para prevenir, tratar y controlar las enfermedades
asociadas al agua, en particular velando por el acceso a unos
servicios de saneamiento adecuados.
38.
Para disipar toda duda, el Comité desea señalar
que incumbe especialmente a los Estados Partes, así
como a otros agentes que estén en situación
de ayudar, el prestar asistencia y cooperación internacionales,
en especial económica y técnica, que permita
a los países en desarrollo cumplir sus obligaciones
básicas y otras obligaciones a que se hace referencia
en el párrafo 37 supra.
IV.
Violaciones
39.
Al aplicar el contenido normativo del derecho al agua (véase
la parte II) a las obligaciones de los Estados Partes (parte
III), se pone en marcha un proceso que facilita la identificación
de las violaciones del derecho al agua. En los párrafos
que figuran a continuación se dan ejemplos de violaciones
del derecho al agua.
40.
Para demostrar el cumplimiento de sus obligaciones generales
y particulares, los Estados Partes deben demostrar que han
tomado las medidas necesarias y factibles para garantizar
el ejercicio del derecho al agua. De conformidad con el derecho
internacional, el no actuar de buena fe para tomar tales medidas
constituye una violación del derecho. Cabe señalar
que un Estado Parte no puede justificar su incumplimiento
de las obligaciones básicas enunciadas en el párrafo
37 supra, que no pueden suspenderse.
41.
Al determinar qué acciones u omisiones equivalen a
una violación del derecho al agua, es importante establecer
una distinción entre la incapacidad de un Estado Parte
de cumplir sus obligaciones con respecto al derecho al agua
y la renuencia de dicho Estado a cumplir esas obligaciones.
Ello se desprende del párrafo 1 del artículo
11 y del artículo 12, que se refieren al derecho a
un nivel de vida adecuado y al más alto nivel posible
de salud, así como del párrafo 1 del artículo
2 del Pacto, que impone a cada Estado Parte la obligación
de adoptar las medidas necesarias hasta el máximo de
los recursos de que disponga. Un Estado que no esté
dispuesto a utilizar el máximo de los recursos de que
disponga para hacer efectivo el derecho al agua viola las
obligaciones que ha contraído en virtud del Pacto.
Si la limitación de recursos imposibilita el pleno
cumplimiento por un Estado de las obligaciones que le impone
el Pacto, dicho Estado tendrá que justificar no obstante
que ha hecho todo lo posible por utilizar todos los recursos
de que dispone para cumplir, como cuestión de prioridad,
las obligaciones señaladas supra.
42.
Las violaciones del derecho al agua pueden producirse mediante
actos de comisión, la acción directa de Estados
Partes o de otras entidades que no estén suficientemente
reglamentadas por los Estados. Las violaciones pueden consistir,
por ejemplo, en la adopción de medidas regresivas que
sean incompatibles con las obligaciones básicas (mencionadas
en el párrafo 37 supra), la revocación o suspensión
formal de la legislación necesaria para el continuo
disfrute del derecho al agua, o la promulgación de
legislación o adopción de políticas que
sean manifiestamente incompatibles con las obligaciones jurídicas
nacionales o internacionales preexistentes en relación
con el derecho al agua.
43.
Entre las violaciones por actos de omisión figuran
el no adoptar medidas apropiadas para garantizar el pleno
disfrute del derecho universal al agua, el no contar con una
política nacional sobre el agua y el no hacer cumplir
las leyes pertinentes.
44.
Aunque no es posible confeccionar por adelantado una lista
completa de las violaciones, a partir de la labor del Comité
se puede individualizar una serie de ejemplos típicos
que ilustran los niveles de obligación:
a)
Las violaciones de la obligación de respetar se desprenden
de la interferencia del Estado Parte con el derecho al agua.
Estas violaciones incluyen, entre otras cosas: i) la interrupción
o desconexión arbitraria o injustificada de los servicios
o instalaciones de agua; ii) los aumentos desproporcionados
o discriminatorios del precio del agua; y iii) la contaminación
y disminución de los recursos de agua en detrimento
de la salud del ser humano.
b)
Las violaciones de la obligación de proteger dimanan
del hecho de que un Estado no adopta todas las medidas necesarias
para proteger, dentro de su jurisdicción, a las personas
contra las violaciones del derecho al agua por terceros .
Estas violaciones incluyen, entre otras cosas: i) no promulgar
o hacer cumplir leyes que tengan por objeto evitar la contaminación
y la extracción no equitativa del agua; ii) no regular
y controlar eficazmente los servicios de suministro de agua;
iii) no proteger los sistemas de distribución de agua
(por ejemplo, las redes de canalización y los pozos)
de la injerencia indebida, el daño y la destrucción;
y
c)
Las violaciones de la obligación de cumplir se producen
cuando los Estados Partes no adoptan todas las medidas necesarias
para garantizar el disfrute del derecho al agua. Los siguientes
son algunos ejemplos: i) no adoptar o ejecutar una política
nacional sobre el agua encaminada a garantizar a todos el
derecho al agua; ii) asignar fondos insuficientes o asignarlos
en forma incorrecta, con el resultado de menoscabar el disfrute
del derecho al agua por personas o grupos, especialmente los
vulnerables o marginados; iii) no vigilar el grado de realización
del derecho al agua a nivel nacional, por ejemplo estableciendo
indicadores y niveles de referencia; iv) no adoptar medidas
contra la distribución no equitativa de las instalaciones
y los servicios de agua; v) no establecer mecanismos de socorro
de emergencia; vi) no lograr que todos disfruten del derecho
al agua en el nivel mínimo indispensable; vii) el hecho
de que un Estado no tenga en cuenta sus obligaciones jurídicas
internacionales con respecto al derecho al agua al concertar
acuerdos con otros Estados o con organizaciones internacionales.
V.
Aplicación en el plano nacional
45.
De conformidad con el párrafo 1 del artículo
2 del Pacto, los Estados Partes deberán recurrir a
"todos los medios apropiados, inclusive en particular
la adopción de medidas legislativas", para dar
cumplimiento a sus obligaciones dimanantes del Pacto. Cada
Estado tiene un margen de discreción al determinar
qué medidas son las más convenientes para hacer
frente a sus circunstancias específicas. No obstante,
el Pacto impone claramente a cada Estado la obligación
de adoptar las medidas que sean necesarias para que toda persona
disfrute del derecho al agua, lo antes posible. Las medidas
nacionales encaminadas a asegurar el disfrute del derecho
al agua no han de obstaculizar el disfrute de otros derechos
humanos.
Legislación,
estrategias y políticas
46.
Deberán examinarse la legislación, las estrategias
y las políticas existentes para determinar que sean
compatibles con las obligaciones relativas al derecho al agua,
y deberán derogarse, enmendarse o cambiarse las que
no sean congruentes con las obligaciones dimanantes del Pacto.
47.
El deber de adoptar medidas claramente impone a los Estados
Partes la obligación de adoptar una estrategia o plan
de acción nacional para asegurar el ejercicio del derecho
al agua. La estrategia debe: a) basarse en la normativa y
los principios de derechos humanos; b) abarcar todos los aspectos
del derecho al agua y las obligaciones correspondientes de
los Estados Partes; c) definir objetivos claros; d) fijar
objetivos o metas y los plazos para su consecución;
e) formular políticas adecuadas, con los niveles de
referencia y los indicadores correspondientes. La estrategia
también deberá responsabilizar del proceso a
instituciones específicas; determinar los recursos
disponibles para alcanzar los objetivos y las metas; asignar
debidamente los recursos a las instituciones encargadas; y
establecer mecanismos de rendición de cuentas para
asegurar la aplicación de la estrategia. Al formular
y aplicar las estrategias nacionales en relación con
el derecho al agua, los Estados Partes deberán hacer
uso de la asistencia técnica y de la cooperación
de los organismos especializados de las Naciones Unidas (véase
más adelante la parte VI).
48.
Al formular y ejecutar las estrategias y planes nacionales
de acción con respecto al agua deberán respetarse,
entre otros, los principios de no discriminación y
de participación popular. El derecho de los particulares
y grupos a participar en los procesos de decisión que
puedan afectar a su ejercicio del derecho al agua debe ser
parte integrante de toda política, programa o estrategia
con respecto al agua. Deberá proporcionarse a los particulares
y grupos un acceso pleno e igual a la información sobre
el agua, los servicios de agua y el medio ambiente que esté
en posesión de las autoridades públicas o de
terceros.
49.
La estrategia y el plan de acción nacionales del agua
también deberán basarse en los principios de
la rendición de cuentas, la transparencia y la independencia
del poder judicial, ya que el buen gobierno es indispensable
para el ejercicio efectivo de todos los derechos humanos,
incluido el derecho al agua. A fin de crear un clima propicio
al ejercicio de este derecho, los Estados Partes deberán
adoptar las medidas apropiadas para cerciorarse de que, al
desarrollar sus actividades, el sector de la empresa privada
y la sociedad civil conozcan y tengan en cuenta la importancia
del derecho al agua.
50.
Tal vez los Estados Partes consideren conveniente aprobar
una legislación marco para llevar a la práctica
sus estrategias relativas al derecho al agua. Esa legislación
deberá incluir: a) los objetivos o metas que han de
alcanzarse y los plazos para su consecución; b) los
medios que se utilizarán para alcanzar la finalidad
perseguida; c) la colaboración prevista con la sociedad
civil, el sector privado y las organizaciones internacionales;
d) las instituciones encargadas del proceso; e) los mecanismos
nacionales para la vigilancia del proceso; y f) los procedimientos
de reparación y de recurso.
51.
Deberán adoptarse medidas para garantizar una coordinación
suficiente entre los ministerios nacionales y las autoridades
regionales y locales a fin de conciliar las políticas
relacionadas con el agua. En los casos en que la responsabilidad
de hacer efectivo el derecho al agua se haya delegado en las
autoridades regionales o locales, el Estado Parte seguirá
siendo responsable del cumplimiento de sus obligaciones en
virtud del Pacto, y por tanto deberá velar por que
estas autoridades tengan a su disposición suficientes
recursos para mantener y ampliar los servicios e instalaciones
de agua necesarios. Además, los Estados Partes deberán
velar por que dichas autoridades no nieguen el acceso a los
servicios sobre una base discriminatoria.
52.
Los Estados Partes están obligados a vigilar eficazmente
la realización del derecho al agua. Para vigilar el
progreso hacia la realización de este derecho, los
Estados Partes deberán determinar los factores y las
dificultades que obstaculizan el cumplimiento de sus obligaciones.
Indicadores
y niveles de referencia
53.
Para asistir en este proceso de vigilancia, las estrategias
o planes de acción deberán contener indicadores
sobre el derecho al agua. El objeto de los indicadores consistirá
en vigilar, en los planos nacional e internacional, las obligaciones
asumidas por el Estado Parte en virtud del párrafo
1 del artículo 11 y del artículo 12. Los indicadores
deben referirse a los distintos componentes de un agua adecuada
(como la suficiencia, la salubridad y aceptabilidad, la asequibilidad
y la accesibilidad), desglosarse según los ámbitos
de discriminación prohibidos y abarcar a todas las
personas que vivan en la jurisdicción territorial del
Estado Parte o estén bajo su control. Para obtener
orientación respecto de los indicadores apropiados,
los Estados Partes podrán aprovechar la labor que llevan
a cabo la Organización Mundial de la Salud (OMS), la
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura
y la Alimentación (FAO), el Centro de las Naciones
Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat), la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), el Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Programa
de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
y la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.
54.
Una vez identificados los indicadores pertinentes del derecho
al agua, se pide a los Estados Partes que establezcan los
niveles nacionales de referencia apropiados respecto de cada
indicador . Durante el proceso de presentación de informes
periódicos, el Comité emprenderá junto
al Estado Parte un proceso de determinación de objetivos
concretos. Dicho proceso entraña el examen conjunto
por el Estado Parte y el Comité de los indicadores
y niveles de referencia nacionales, lo que a su vez permitirá
determinar los objetivos que deban alcanzarse durante el período
del informe siguiente. En los cinco años siguientes,
el Estado Parte utilizará esos niveles de referencia
nacionales para vigilar el grado en que se ha hecho efectivo
el derecho al agua. Posteriormente, durante el proceso de
presentación del siguiente informe, el Estado Parte
y el Comité determinarán si se han alcanzado
o no esos niveles de referencia, así como las razones
de las dificultades que hayan podido surgir (véase
la Observación general Nº 14 (2000), párr.
58). Además, al fijar los niveles de referencia y preparar
los informes, los Estados Partes deberán utilizar la
amplia información y los servicios de asesoramiento
de los organismos especializados en lo referente a la reunión
y el desglose de los datos.
Recursos
y rendición de cuentas
55.
Toda persona o grupo que haya sido víctima de una violación
del derecho al agua deberá contar con recursos judiciales
o de otro tipo efectivos tanto en el plano nacional como en
el internacional (véase el párrafo 4 de la Observación
general Nº 9 (1998) y el principio 10 de la Declaración
de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo) . El
Comité observa que este derecho ha sido incluido en
la Constitución de varios Estados y ha sido objeto
de litigio ante tribunales nacionales. Todas las víctimas
de las violaciones del derecho al agua deberán tener
derecho a una reparación adecuada, que podrá
consistir en restitución, indemnización, satisfacción
o garantías de que no se repetirán los hechos.
Los defensores del pueblo, las comisiones de derechos humanos
y las instituciones análogas de cada país deberán
poder ocuparse de las violaciones del derecho.
56.
Antes de que un Estado Parte o un tercero haga algo que interfiera
con el derecho al agua de una persona, las autoridades pertinentes
deberán velar por que tales medidas se lleven a cabo
de un modo previsto por la legislación que sea compatible
con el Pacto, y eso incluye: a) la oportunidad de una auténtica
consulta con los afectados; b) el suministro oportuno de información
completa sobre las medidas proyectadas; c) la notificación
con antelación razonable de las medidas proyectadas;
d) la disponibilidad de vías de recurso y reparación
para los afectados; y e) asistencia jurídica para obtener
una reparación legal (véanse también
las Observaciones generales Nº 4 (1991) y Nº 7 (1997)).
Cuando tales medidas se emprendan porque una persona adeuda
el pago de agua, deberá tenerse en cuenta su capacidad
de pago. En ninguna circunstancia deberá privarse a
una persona del mínimo indispensable de agua.
57.
La incorporación en el ordenamiento jurídico
interno de los instrumentos internacionales en los que se
reconoce el derecho al agua puede ampliar considerablemente
el alcance y la eficacia de las medidas correctivas, por lo
que debe alentarse en todos los casos. Esa incorporación
permite que los tribunales juzguen los casos de violaciones
del derecho al agua, o por lo menos de las obligaciones fundamentales,
invocando directamente el Pacto.
58.
Los Estados Partes deben alentar a los jueces, árbitros
y demás jurisconsultos a que, en el desempeño
de sus funciones, presten mayor atención a las violaciones
del derecho al agua.
59.
Los Estados Partes deben respetar, proteger, facilitar y promover
la labor realizada por los defensores de los derechos humanos
y otros miembros de la sociedad civil con miras a ayudar a
los grupos vulnerables o marginados a ejercer su derecho al
agua.
VI.
Obligaciones de los agentes que no son Estados Partes
60.
Los organismos de las Naciones Unidas y otras organizaciones
internacionales que se ocupan del agua, tales como la OMS,
la FAO, el UNICEF, el PNUMA, Hábitat, la OIT, el PNUD
y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA),
así como organizaciones internacionales que se ocupan
del comercio como la Organización Mundial del Comercio
(OMC), deberán cooperar eficazmente con los Estados
Partes aprovechando sus respectivos conocimientos especializados
para la realización del derecho al agua en el plano
nacional. Las instituciones financieras internacionales, especialmente
el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, deberán
tener en cuenta el derecho al agua en sus políticas
de préstamo, acuerdos crediticios, programas de ajuste
estructural y otros proyectos de desarrollo (véase
la Observación general Nº 2 (1990)) de manera
que se promueva el disfrute del derecho al agua. Al examinar
los informes de los Estados Partes y la capacidad de éstos
para cumplir las obligaciones de hacer efectivo el derecho
al agua, el Comité examinará las repercusiones
de la asistencia prestada por todos los demás agentes.
La incorporación de la normativa y los principios de
derechos humanos en los programas y políticas de las
organizaciones internacionales facilitará en gran medida
la realización del derecho al agua. El papel de la
Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja
y de la Media Luna Roja, el Comité Internacional de
la Cruz Roja, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados (ACNUR), la OMS y el UNICEF, como
también el de las ONG y otras asociaciones, reviste
especial importancia en relación con el socorro en
casos de desastre y la asistencia humanitaria en situaciones
de emergencia. En la prestación de ayuda y la distribución
y gestión del agua y los servicios de agua deberá
concederse prioridad a los grupos más vulnerables o
marginados de la población.
