> Normativa DESC <
Instrumentos que consagran
Derechos Económicos, Sociales Y Culturales
en el proceso de integración del MERCOSUR

2. EL MERCOSUR DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS SOCIALES Y CULTURALES.

2.1 Origen y etapas del proceso de integración MERCOSUR.

Como sabemos, el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) nace con la firma del Tratado de Asunción el 26 de marzo de 1991 suscrito entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.

Desde su creación, el MERCOSUR tuvo como objetivo la constitución de una verdadera comunidad económica, previéndose en el Tratado la implementación de un programa de liberalización comercial que implica la coordinación de políticas macroeconómicas y la suscripción de acuerdos sectoriales.

No obstante, desde su nacimiento, los países previeron la existencia de un período de transición durante el cual se procedería a la desgravación paulatina de las barreras arancelarias entre los cuatro Estados Partes apuntando en primera instancia a la construcción de una zona de libre comercio (que actualmente cuenta con un arancel intrazona del 0 % con excepciones) y a la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados lo que implica la elaboración de un Arancel Externo Común (que actualmente oscila entre el 0 y el 20%) indispensable para la creación de una Unión Aduanera.

Desde la fecha de su constitución, el MERCOSUR ha transitado por caminos difíciles, con marchas y contramarchas que no permiten aventurar, a casi 15 años de funcionamiento, un destino claro y contundente respecto a su consolidación como espacio de integración plena.

Realizando un análisis simplificado del proceso MERCOSUR podemos dividirlo en tres períodos:

El primero se inicia con la firma del Tratado de Asunción y culmina en 1999 cuando el bloque experimenta su primera crisis cambiaria ocasionada por la fuerte devaluación de la moneda brasileña. Durante este período, se aplica el sistema de "regionalismo abierto", primando en las políticas de los cuatro Estados Parte -aunque con diversa intensidad- la teoría de la liberalización económica, la desregulación laboral y el proceso de privatización. En esta etapa se observa un marcado incremento del comercio intra-regional que entre 1990 y 1995 aumentó un 200%, manteniendo esos niveles durante la segunda mitad de la década de los 90.

El segundo período se inicia a fines de los 90 cuando las economías de la región pierden dinamismo y los productos regionales resultan cada vez menos competitivos con el resto del mundo. Esta etapa se caracteriza por una fuerte disminución del comercio intra zona y la aparición de frecuentes conflictos entre los Estados Parte que sumado a la profunda crisis sufrida por Argentina y Uruguay entre los años 2001 y 2002, culminan con un período que puso en cuestionamiento la propia subsistencia del bloque regional.

A partir del año 2003 se puede identificar el nacimiento de una nueva etapa a la que muchos califican como de "relanzamiento" del MERCOSUR.

Diversos analistas han señalado que se abre aquí una etapa de gran riqueza y complejidad en la cual se combinan elementos tales como la "sintonía" política entre los gobiernos de los países de la región, la presencia de cierto "desacuerdo cambiario", la existencia de serias controversias en materia comercial y de inversiones entre los socios, junto con periódicos intentos de relanzamiento en base a una renovada relación bilateral entre Argentina y Brasil, las iniciativas de Uruguay de vincularse con el resto del mundo y la incertidumbre sobre los posibles efectos en el proceso de integración a partir del ingreso de Venezuela como socio pleno del bloque.

En todo caso, e independientemente de los avances y retrocesos que se advierten en el proceso podemos afirmar, siguiendo a Oscar Ermida Uriarte, que "actualmente el MERCOSUR constituye una de las muy escasas uniones aduaneras regionales vigentes en el mundo" y que "sin duda, durante sus primeros años de funcionamiento, el MERCOSUR fue el primer bloque comercial exitoso del subdesarrollo, que comenzó, a su vez, a celebrar o negociar acuerdos de preferencia arancelaria o de libre comercio con otros grupos o países (Unión Europea, Chile, Bolivia, Comunidad Andina de Naciones)".

2.2 Contenido social del Tratado de Asunción.

Si bien se ha dicho que el Tratado de Asunción no contiene casi referencias a objetivos sociales ni hace mención a los derechos de las personas que habitan el territorio integrado, a través de una lectura más atenta se advierte que el punto no pasó inadvertido a los negociadores.

Así, el primer párrafo del Preámbulo del Tratado alude al concepto de "justicia social" como el objetivo al que apuntan los procesos de desarrollo económico en la región. La propia referencia a la justicia social conjuntamente con el desarrollo económico, implica por sí sola la elaboración de un programa y un condicionamiento del proceso de integración. Como se sabe, la importancia del Preámbulo respecto al contenido del Tratado se refleja en su interpretación, confiriendo los parámetros o pautas fundamentales sobre las que habrán de cimentarse los objetivos y los fines del acuerdo.

Se entiende que todo proceso avanzado de integración, como pretende llegar a ser el MERCOSUR, aunque engendrado desde una perspectiva marcadamente economicista, llegará en su momento a constituirse en un auténtico mercado común.

Habiendo transcurrido casi quince años desde el surgimiento del MERCOSUR, varios son los espacios en los cuales se ha considerado la dimensión social, imprimiéndose en cada uno de ellos, el perfil propio del ámbito que lo aborda.

Partiendo de la estructura institucional del MERCOSUR trataremos de sistematizar los avances más significativos que apuntan a consagrar derechos económicos, sociales y culturales.

2.3 Estructura institucional del MERCOSUR.

A partir del Tratado de Asunción, y fundamentalmente sobre la base de la estructura institucional diseñada por el Protocolo de Ouro Preto suscrito en 1994, el MERCOSUR cuenta actualmente con 9 órganos de carácter permanente de los que a su vez, dependen múltiples ámbitos de carácter propositivo o de consulta.

Del CONSEJO DEL MERCADO COMÚN dependen:
· Reunión de Ministros de Agricultura (RMA)
· Reunión de Ministros de Cultura (RMC)
· Reunión de Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales (RMEPBC)
· Reunión de Ministros de Educación (RME)
· Reunión de Ministros de Industria (RMIND)
· Reunión de Ministros de Interior (RMI)
· Reunión de Ministros de Justicia (RMJ)
· Reunión de Ministros de Medio Ambiente (RMMA)
· Reunión de Ministros de Minas y Energía (RMME)
· Reunión de Ministros y Altas Autoridades de Ciencia, Tecnología e Innovación (RMACTIM)
· Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social (RMADS)
· Reunión de Ministros de Salud (RMS)
· Reunión de Ministros de Trabajo (RMT)
· Reunión de Ministros de Turismo (RMTUR)
· Grupo de Monitoreo Macroeconómico (GMM)
· Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP)
· Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM)
· Grupo Alto Nivel Convergencia Estructural en el MERCOSUR y Financiamiento del Proceso de Integración (GAN DEC Nº 19/04)
· Grupo Alto Nivel Estrategia MERCOSUR de Crecimiento del Empleo (GANEMPLE)
· Grupo Alto Nivel para Examinar la Consistencia y Dispersión de la Actual Estructura del AEC (GANAEC)
· Reunión de Altas Autoridades en el área de Derechos Humanos (RADDHH)

Del GRUPO MERCADO COMÚN dependen:
· Subgrupo de Trabajo Nº 1 Comunicaciones (SGT Nº 1)
· Subgrupo de Trabajo Nº 2 Aspectos Institucionales (SGT Nº 2)
· Subgrupo de Trabajo Nº 3 Reglamentos Técnicos y Evaluación de la Conformidad (SGT Nº 3)
· Subgrupo de Trabajo Nº 4 Asuntos Financieros (SGT Nº 4)
· Subgrupo de Trabajo Nº 5 Transporte (SGT Nº 5)
· Subgrupo de Trabajo Nº 6 Medio Ambiente (SGT Nº 6)
· Subgrupo de Trabajo Nº 7 Industria (SGT Nº 7)
· Subgrupo de Trabajo Nº 8 Agricultura (SGT Nº 8)
· Subgrupo de Trabajo Nº 9 Energía (SGT Nº 9)
· Subgrupo de Trabajo Nº 10 Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social (SGT Nº 10)
· Subgrupo de Trabajo Nº 11 Salud (SGT Nº 11)
· Subgrupo de Trabajo Nº 12 Inversiones (SGT Nº 12)
· Subgrupo de Trabajo Nº 13 Comercio Electrónico (SGT Nº 13)
· Subgrupo de Trabajo Nº 14 Seguimiento de la Coyuntura Económica y Comercial (SGT Nº 14)
· Subgrupo de Trabajo Nº 15 Minería (SGT Nº 15)
· Grupo de Contrataciones Públicas del MERCOSUR (GCPM)
· Grupo de Servicios (GS)
· Comisión Socio-Laboral del MERCOSUR (CSLM)
· Comité Automotor (CA)
· Comité de Cooperación Técnica del MERCOSUR (CCT)
· Reunión Especializada de Agricultura Familiar en el MERCOSUR (REAF)
· Reunión Especializada de Autoridades Cinematográficas y Audiovisuales del MERCOSUR (RECAM)
· Reunión Especializada de Autoridades en Materia de Drogas, Prevención de uso indebido y recuperación de Drogadependientes (RED)
· Reunión Especializada de Ciencia y Tecnología (RECyT)
· Reunión Especializada de Cooperativas (REC)
· Reunión Especializada de Defensores Públicos Oficiales del MERCOSUR (REDPO)
· Reunión Especializada de Infraestructura de la Integración (REII)
· Reunión Especializada de la Mujer (REM)
· Reunión Especializada de Ministerios Públicos del MERCOSUR (REMPM)
· Reunión Especializada de Organismos Gubernamentales de Control Interno (REOGUCI)
· Reunión Especializada de Promoción Comercial Conjunta del MERCOSUR (REPCCM)
· Reunión Especializada de Turismo (RET)
· Reunión Técnica de Incorporación de la Normativa MERCOSUR (RTIN)
· Grupo Asuntos Presupuestarios de la SAM (GAP)
· Grupo Ad Hoc de Concesiones (GAHCON)
· Grupo Ad Hoc de Consulta y Coordinación para las Negociaciones OMC y SGPC (GAH OMC-SGPC)
· Grupo Ad Hoc de Relacionamiento Externo (GAHRE)
· Grupo Ad Hoc Sanitario y Fitosanitario (GAHSF)
· Grupo Ad Hoc Sector Azucarero (GAHAZ)
· Grupo Ad Hoc sobre Biotecnología Agropecuaria (GAHBA)
· Grupo Ad Hoc sobre Comercio de Cigarrillos en el MERCOSUR (GAHCC)
· Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza (GAHIF)
De la COMISION DE COMERCIO DEL MERCOSUR dependen los siguientes Comités:
· Comité Técnico Nº 1 Aranceles, Nomenclatura y Clasificación de Mercaderías (CT Nº 1)
· Comité Técnico Nº 2 Asuntos Aduaneros (CT Nº 2)
· Comité Técnico Nº 3 Normas y Disciplinas Comerciales (CT Nº 3)
· Comité Técnico Nº 4 Políticas Públicas que Distorsionan la Competitividad (CT Nº 4)
· Comité Técnico Nº 5 Defensa de la Competencia (CT Nº 5)
· Comité Técnico Nº 7 Defensa del Consumidor (CT Nº 7)
· Comité de Defensa Comercial y Salvaguardias (CDCS)

2.4 Normas Jurídicas emanadas de los órganos MERCOSUR.

Las normas que derivan del proceso de integración MERCOSUR revisten diversa jerarquía y emanan de distintos órganos según se detalla a continuación.

a) Declaraciones presidenciales.

Debido a la alta prioridad política atribuida al proceso de integración, los Presidentes de los Estados Partes se reúnen al menos una vez cada seis meses en oportunidad de las reuniones del Consejo del Mercado Común, órgano superior del MERCOSUR. En dicha ocasión, los Presidentes evalúan los avances alcanzados en el proceso sub-regional y con frecuencia adoptan Declaraciones sobre temas de interés común para los Estados, marcando así las coincidencias y prioridades en la agenda política de la región.

Si bien las Declaraciones presidenciales no poseen carácter obligatorio, revisten gran significado político en la medida en que establecen directivas y orientaciones para los órganos decisorios del MERCOSUR.

b) Decisiones.

Las Decisiones son normas obligatorias para los Estados Partes que emanan del Consejo del Mercado Común y se adoptan por consenso. Como órgano superior del MERCOSUR al CMC le corresponde la conducción política del mismo y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos del proceso de integración.

c) Resoluciones.

Las Resoluciones del MERCOSUR son normas que derivan del Grupo Mercado Común, órgano ejecutivo cuyas funciones primordiales son: la de velar por el estricto cumplimiento del Tratado de Asunción y las decisiones adoptadas por el CMC, proponer medidas tendientes a la aplicación del Programa de Liberalización Comercial, coordinar las políticas macroeconómicas y negociar con terceros países y otros bloques regionales y sub-regionales.

d) Directivas.

Constituyen normas emanadas de la Comisión de Comercio del MERCOSUR y en tal sentido, su contenido se vincula fundamentalmente con la aplicación de instrumentos de política comercial común entre los Estados.

e) Recomendaciones.
Diversos órganos del MERCOSUR están facultados para emitir Recomendaciones en aquellas materias consideradas relevantes para la consecución de los objetivos del proceso de integración.

Las Recomendaciones pueden emanar del Consejo del Mercado Común, de la Comisión Parlamentaria Conjunta y del Foro Consultivo Económico y Social.

Si bien las Recomendaciones no tienen carácter jurídico obligatorio entre los países, son instrumentos que orientan acciones con el propósito de que sean adoptadas por los países miembros, a la vez que indican la intención de actuar en conjunto en una misma dirección.

2.5 Órganos del MERCOSUR que en función de sus competencias abordan temas vinculados a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Dentro de la compleja estructura institucional del MERCOSUR podemos identificar aquellos órganos o instancias auxiliares que por sus propias atribuciones, privilegian el tratamiento de los derechos de los ciudadanos, y en este sentido nos interesan en cuanto se vinculan con la efectiva aplicación de derechos económicos, sociales y culturales.

Sin pretender hacer referencia a la totalidad de los órganos MERCOSUR que en forma directa o indirecta tienen competencias para regular o avanzar en cuestiones sociales, intentaremos apenas relevar los más significativos.

2.5.1 El Subgrupo de Trabajo No. 10 sobre Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social (SGT 10)

Desde la primera etapa de funcionamiento del MERCOSUR, el tema social estuvo presente en la agenda de trabajo de diversos órganos entre los que se destaca especialmente el Subgrupo de Trabajo Nº 11, el que fuera reemplazado a partir de 1995 por el Subgrupo de Trabajo Nº 10 (SGT10).

Luego de haber transitado por una etapa inicial que podríamos definir como fermental y propositiva en materia de promoción de los derechos laborales, se produce en el SGT 10 un proceso de enlentecimiento en el avance de las negociaciones sobre este tema fundamentalmente a partir de la firma del Protocolo de Ouro Preto (diciembre de 1994), instrumento que redefinió el proyecto MERCOSUR limitando los alcances del proceso de integración a la construcción de una "unión aduanera imperfecta".

Ante la necesidad de adecuarse a las pautas acordadas, los Estados optaron por asignarle nuevos ritmos a los temas laborales, priorizando a nivel del SGT 10 la adopción de un marco mínimo de derechos para los trabajadores de la región y la creación de una base de datos e intercambio de experiencia respecto a las políticas laborales aplicadas por los Estados Partes. Ello derivó en la creación de dos instrumentos que pueden considerarse como los avances más trascendentes en la dimensión social de la integración: la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR aprobada en diciembre de 1998, y el Observatorio de Mercado de Trabajo.

Otro de los productos trascendentes alcanzados por los órganos laborales del MERCOSUR es la firma del Acuerdo Multilateral de Seguridad Social aprobado por el Grupo Mercado Común (GMC) en diciembre de 1997, el que fue sometido a consideración de los Parlamentos Nacionales habiendo alcanzado la última ratificación el 5 de mayo de 2005 encontrándose actualmente en condiciones de ser aplicado en los cuatro países.

2.5.2 La Comisión Sociolaboral del MERCOSUR (CSL).

La Comisión Sociolaboral del MERCOSUR es un órgano tripartito auxiliar del GMC dotado de instancias nacionales y regionales, creado con el cometido de fomentar y acompañar la aplicación de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR.

Entre las funciones de la CSL regional, está la elaboración de informes o "memorias" sobre el nivel de desarrollo de cada uno de los derechos contenidos en la Declaración. El procedimiento aplicado en el MERCOSUR se inspira en el sistema de contralor utilizado por la OIT para determinar el grado de cumplimiento de las normas internacionales de trabajo.

2.5.3 El Foro Consultivo Económico y Social (FCES)

El Foro Consultivo Económico y Social, es el órgano de representación de los sectores económicos y sociales de los Estados Parte, y nace de la redefinición orgánica determinada por el Protocolo de Ouro Preto. A diferencia del SGT10 y la CSL, su funcionamiento excluye a los representantes gubernamentales, conformándose básicamente con delegados empresariales y sindicales a los que se agregan organizaciones no gubernamentales, centros de investigación y otras organizaciones sociales.
Desde el punto de vista normativo, su principal contribución consiste en la Recomendación N° 5/97 cuyo contenido será objeto de tratamiento en el presente trabajo.

2.5.4 Las Reuniones de Ministros de los Estados Partes.

Las Reuniones de Ministros del MERCOSUR son instancias jerarquizadas de definición política que se reúnen en forma semestral (al igual que la mayoría de los órganos) con el propósito de avanzar en el proceso de integración en la áreas propias de su competencia.

Cabe señalar que dichas instancias de representantes políticos no fueron creadas en forma simultánea sino a medida que avanzó y se profundizó el interés de los Estados Partes por temas específicos.

Desde el punto de vista institucional, las Reuniones de Ministros dependen del Consejo del Mercado Común y están habilitadas para emitir Declaraciones de carácter regional sobre temas vinculados a la materia de su especialidad. Asimismo, con frecuencia generan propuestas normativas que elevan al CMC y una vez aprobadas se transforman en Decisiones de carácter regional.

A los efectos del presente trabajo cobran especial trascendencia las propuestas emanadas de las Reuniones de Ministros de Educación, de Cultura, de Justicia, de Trabajo, de Salud, de Medio Ambiente, de Desarrollo Social y del Interior.

2.5.5 Reuniones Especializadas.

Las Reuniones Especializadas dependen del Grupo Mercado Común y tienen por cometido analizar y avanzar en la integración de aspectos puntuales de interés común de los Estados Partes.

Como órganos auxiliares del GMC, las Reuniones Especializadas actúan como instancias de apoyo en la construcción del MERCOSUR y están facultados para elevar proyectos de Resolución que son considerados por el Grupo Mercado Común generando así propuestas normativas que en muchos casos refieren a temas económicos, sociales y culturales.

Desde esta perspectiva, interesa especialmente el estudio de los avances alcanzados en la Reunión Especializada de la Mujer (REM), la Reunión Especializada de Cooperativas (REC) y la Reunión Especializada de Ciencia y Tecnología (RECyT).