20 de marzo de 2006

Taller: Instituciones y participación social en el MERCOSUR. Palabras y realidades a 15 años del Tratado de Asunción

Por Mariana Vazquez

1-¿Por qué es necesaria la discusión acerca de la estructura institucional del MERCOSUR y la construcción de espacios de participación social y ciudadania?

En el marco del MERCOSUR se ha decidido, en diciembre de 2005, encaminar una reforma de la estructura institucional del bloque. La decisión coloca en un lugar central de la agenda el debate acerca de los desafíos que se presentan para el ejercicio de la representación política y de la participación social y ciudadana en el marco de un acuerdo regional de este tipo. Pone sobre la mesa la discusión sobre la legitimidad y la calidad democráticas del proceso de integración. Esta nueva cantera institucional constituye una oportunidad histórica para consolidar y profundizar dos procesos: por un lado, el de democratización, que comienza en la región en la década del ochenta; y, por otro, el de construcción de un proyecto político común que nace con los primeros acuerdos entre Argentina y Brasil que tienen lugar, no por azar, en aquel período. Ambos procesos han estado relacionados en sus orígenes y en su trayectoria y lo están en su devenir.

Quisiera compartir con ustedes algunas reflexiones acerca de la responsabilidad y el desafío que tienen nuestros países, con respecto a la construcción de una institucionalidad diferente para el proceso de integración regional en el MERCOSUR: una arquitectura institucional más democrática, que coloque a la participación social en el lugar del pilar principal del proceso de construcción de su agenda, que promueva una visión común que trascienda y supere los intereses nacionales, para el fortalecimiento de objetivos compartidos.

Pero antes de ello, me parece importante señalar por qué la reflexión acerca de la dimensión institucional de un proceso de integración que, como el MERCOSUR, ha tenido vocación de avanzar más allá de lo comercial, implica reflexionar sobre diversos aspectos que no siempre son tenidos en cuenta, ni en la mayoría de los análisis académicos, ni en la práctica política. El pensar en la institucionalidad del bloque, si consideramos tanto su dimensión regional como sus múltiples articulaciones con los espacios político-institucionales y sociales nacionales:

> En primer lugar, pone sobre la mesa la discusión acerca de la legitimidad social y la calidad democrática tanto del proceso de integración como de la toma de decisiones en el nivel de cada uno de los Estados partes;

> En segundo lugar, implica un debate sobre el funcionamiento del aparato del Estado en cada uno de los países y sobre la cultura institucional de las agencias que tienen bajo su responsabilidad los temas vinculados con la integración;

> En tercer lugar, lleva a una reflexión acerca de la forma en que en cada uno de los países se conciben y se ponen en marcha tanto la política exterior como su articulación con las diversas dimensiones de la política doméstica;

> En cuarto lugar, plantea la pregunta acerca de quiénes son y cómo se articulan los actores que participan en la definición y la implementación de la agenda de la integración, tanto en el nivel nacional como en el regional, acerca de cómo se construye y se implementa esa agenda;

> Es, finalmente, una reflexión sobre los desafíos que se presentan para el ejercicio de la representación política y de la participación social y ciudadana en el marco de espacios políticos ampliados y sobre las consecuencias de la creación de dichos espacios con respecto a las características de la democracia en cada uno de los países.

Todo proceso de integración da lugar, en mayor o menor grado, a nuevos espacios para la representación política y de intereses y para la participación social y ciudadana. A su vez, tiene un importante impacto sobre la distribución de poder en el interior de cada uno de los países: entre agencias estatales y actores políticos y sociales que tienen diversa participación en el espacio regional. Es preciso preguntarse entonces cómo se distribuye ese poder, quiénes ocupan los lugares de representación, a partir de qué criterios y con qué legitimidad. En un proceso de integración que tiene como objetivo ser más que un área de libre comercio, un espectro cada vez más importante de decisiones comienza a tomarse en el nivel regional y es por eso que la reflexión sobre la institucionalidad y todo lo que implica es aún más urgente.

El debate sobre la arquitectura institucional de un proceso de integración lleva implícitas entonces discusiones sobre cuestiones sumamente importantes:

> Sobre el modelo de integración (más o menos profundo, más o menos solidario, etc.);

> Sobre el modelo de democracia (en dos sentidos: el de un continuo que va de un modelo formal a uno sustantivo y el de uno que va de un modelo más concentrador del poder a otro que tiende a desconcentrarlo en alguna/s de múltiples dimensiones posibles, a través de la inclusión de actores no tradicionales);
> Y sobre el modelo de desarrollo nacional y regional (inclusivo o excluyente).

Evidentemente, dependiendo de los actores que participen en el proceso decisorio, las opciones de política regional serán diferentes y, fundamentalmente, más o menos legítimas y eficaces.

2-La institucionalidad del MERCOSUR en debate ¿Qué instituciones para cuál integración?

El diseño institucional del MERCOSUR es establecido en 1994 por el Protocolo de Ouro Preto (POP), en un contexto político e ideológico regional que se refleja en la elección de un modelo de integración que relega el rol de la política (de los Estados y, por extensión, de cualquier construcción político-institucional regional) en cuanto a la orientación de sus resultados. Se trata de un modelo de integración de tipo "autorregulado", que tiene como meta central durante la década del '90, si bien con dificultades de implementación, la integración negativa (liberación de las barreras al comercio), quitando centralidad a objetivos, como el establecimiento de una política comercial común o la coordinación de las políticas macroeconómicas, que están presentes incluso en el Tratado de Asunción.

La arquitectura que nace del POP, en el marco de regímenes nacionales fuertemente presidencialistas, da lugar a un sistema que se ha llamado de "diplomacia presidencial", favorecido por una constelación institucional intergubernamental. En primer lugar, se trata de instituciones cuyos miembros son designados por cada uno de los Estados parte, con respecto a los cuales no tienen ningún tipo de autonomía. En segundo lugar, la toma de decisiones se realiza en todos los casos por consenso y con la presencia de todos los Estados partes, lo cual da idéntica capacidad de veto a cada uno de ellos. No se trata solamente de un sistema institucional intergubernamental sino que, además, en el mismo la toma de decisiones se concentra en los poderes ejecutivos nacionales. Los únicos órganos del MERCOSUR con capacidad decisoria son el Consejo del Mercado Común (CMC), el Grupo Mercado Común (GMC), del cual depende un conjunto de otros más de 150 organismos (subgrupos de trabajo, reuniones especializadas) y la Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM), todos integrados por miembros de los poderes ejecutivos nacionales. Además de los órganos con poder decisorio, encontramos a la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC), el Foro Consultivo Económico y Social (FCES) y la Secretaría Administrativa (SAM), definida por el POP como un órgano de apoyo operativo a todo el sistema.

Luego de la aprobación del POP pueden destacarse tres modificaciones. En primer lugar, la institucionalización del Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP), como órgano auxiliar del CMC, con el fin de contribuir tanto con la consolidación y expansión de la creciente dimensión política del MERCOSUR, como con la profundización del diálogo entre los Estados partes y entre éstos y los Estados asociados en temas de política exterior y de agenda política común. Finalmente, el FCCP formula recomendaciones, adoptadas por consenso, que son sometidas al CMC para su consideración. En segundo lugar, la transformación de la Secretaría Administrativa del MERCOSUR en órgano técnico, ahora llamado Secretaría del MERCOSUR. Entre sus atribuciones se destaca particularmente el que se establece que constituirá "un espacio de reflexión común", ausente hasta entonces. Finalmente, la creación de la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (COREPER), que no sólo reúne a las representaciones diplomáticas de los Estados Partes sino que tiene además una presidencia dotada de funciones de representación internacional.

Las modificaciones señaladas, posteriores al POP, intentaron resolver los problemas de gestión de la integración que aparecen con la ampliación del espectro temático que presenta todo proceso de este tipo, a medida que avanza.

La realidad institucional y, fundamentalmente, política, del bloque, superó ampliamente la estructura orgánica de 1994. La arquitectura actual consolida distorsiones vinculadas a diversas necesidades funcionales y/o coyunturas políticas que se dieron desde entonces hasta el día de hoy. Sin embargo, no es acorde ni funcional con respecto a la etapa presente del proceso de integración y establece límites importantes para su profundización y democratización.

En primer lugar, el MERCOSUR tiene un importante déficit de accountability: es difícil para actores, tanto políticos como sociales, identificar quién toma cuál decisión, quién es responsable, en el proceso de integración. Carece de la necesaria legitimidad con respecto a la clase política, a las tecnoburocracias de agencias ajenas al proceso decisorio y a la sociedad civil y a la ciudadanía en general. Esta ausencia de legitimidad tanto técnica como social tiene un importante impacto tanto sobre el contenido de las decisiones como sobre su nivel de eficacia.

En segundo lugar, el modelo institucional vigente no refleja la voluntad de construcción de un proyecto colectivo, sino que dificultosamente pretende articular proyectos nacionales que colocan al proyecto común en lugares más o menos importantes de la agenda, según la coyuntura política doméstica y regional. La lógica del intergubernamentalismo crea incentivos institucionales para el predominio de una visión exclusivamente nacional de la integración. A esto se suma, como señalamos previamente, que en el caso del MERCOSUR la representación política está concentrada en los poderes ejecutivos nacionales. Ni los parlamentos nacionales, ni la institución que los representa, la CPC, tienen participación en el proceso decisorio. Tampoco el FCES debe ser consultado obligatoriamente en algún tema. Esto impide el cumplimiento de una función que nunca puede ser desempeñada por los poderes ejecutivos: la representación de la diversidad, presente en el rico entramado social y cultural de nuestros países y de todo proceso de integración. Es importante destacar también en este punto la ausencia de formaciones permanentes de los órganos decisorios, formaciones que en organizaciones internacionales consolidadas contribuyen a crear una cultura institucional y una agenda común en los temas de su competencia.

Finalmente, el MERCOSUR ha tenido una trayectoria institucional que, a lo largo de los años, ha dado lugar a una cultura institucional de la integración en cada uno de los países y en el bloque considerado como un todo. Esta cultura no es la más favorable a la integración. Tiene límites importantes en cuanto a su capacidad para permitir el avance del proceso en las múltiples dimensiones y momentos en que éste se desarrolla. Esta cultura institucional, en términos generales, prioriza la visión nacional en la negociación y la reserva con respecto a la información.

Entre enero de 2003 y noviembre de 2005, los órganos decisorios del MERCOSUR se reunieron en cuarenta y cinco oportunidades. En ellas produjeron 382 documentos anexos a las actas. El 61% de estos documentos, es decir, 235, se declararon "reservados". Entre ellos, por ejemplo, podemos encontrar el Programa de Trabajo 2004-2006, que establece la agenda prioritaria del bloque para el período, o el proyecto de Cartilla del Ciudadano. Según una resolución del GMC los documentos producidos son públicos. Sin embargo, la misma establece que cualquier Estado puede pedir la reserva sin necesidad de fundamentar el pedido. La Secretaría Técnica produce informes semestrales que analizan la marcha del proceso de integración y sugieren estrategias de desarrollo. También son reservados. Esta cultura de la reserva, justificada a lo largo de la historia de las diplomacias nacionales para algunas cuestiones sensibles, no es adecuada en el caso de la extensa pauta temática de todo proceso de integración.

3-El rol de "actores no tradicionales" en la nueva etapa de la integración: Parlamento regional y sociedad civil organizada.

La dimensión parlamentaria de la integración regional

En el marco de los espacios políticos e institucionales que se crean a partir de la construcción de bloques regionales, se presentan particulares e importantes desafíos para el ejercicio de la representación política. Los Parlamentos y Congresos han asumido, en las modernas democracias representativas, un rol fundamental como espacios para el ejercicio mediado de la soberanía popular, para la búsqueda pacífica del consenso, de la resolución de conflictos en sociedades complejas y, finalmente, para la legitimación del proceso político. Este rol ha estado vinculado históricamente con el desempeño de determinadas funciones (representativa, de legitimación, legislativa y de control) que no son cumplidas, o no lo son ni de similar forma ni a partir de los mismos principios, por los poderes ejecutivos. La reflexión sobre la dimensión parlamentaria de un proceso de integración es, por ende, insoslayable e implica pensar acerca de hasta qué punto hay una intervención real de las construcciones parlamentarias en el proceso político, es decir, en la elaboración de las decisiones políticas, a fin de garantizar su correspondencia con la voluntad popular.

No ha habido en el MERCOSUR, hasta el día de hoy, un espacio institucional que en el nivel regional haya cumplido las funciones históricamente desempeñadas por Parlamentos y Congresos. La función representativa, que tiene que ver con la capacidad de la Asamblea parlamentaria para incorporar demandas de la sociedad, es central en cuanto condiciona la forma en que aquella lleva a cabo sus otras funciones (de legitimación, legislativa y de control). No hay ninguna instancia de representación popular en el nivel regional. Tampoco tiene la CPC atribuciones de control, de creación legislativa o de codecisión. Incluso aquí aparece otro problema vinculado al rol fundamental que cumple toda asamblea como "espejo" de la diversidad de opiniones: la búsqueda de consenso en la CPC se ha apoyado en el voto único, mayoritario, de cada una de sus delegaciones. Este carácter nacional de la emisión del voto impide la expresión de las divergencias internas de cada delegación, así como una posible estrategia de construcción de alianzas ideológicas, que trasciendan las fronteras nacionales.

La aprobación del Protocolo para la creación del Parlamento del MERCOSUR, de diciembre de 2005, ha implicado un cambio importante. En el protocolo se afirma tener el convencimiento de que "(…) la instalación del Parlamento del MERCOSUR, con una adecuada representación de los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes, significará un aporte a la calidad y equilibrio institucional del MERCOSUR, creando un espacio común en el que se reflejen el pluralismo y las diversidades de la región y que contribuye a la democracia, la participación, la representatividad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo del proceso de integración y de sus normas." Se reconoce también "(…) la importancia de fortalecer el ámbito institucional de cooperación interparlamentaria, para avanzar con los objetivos previstos de armonización de las legislaciones nacionales en las áreas pertinentes y agilizar la incorporación a los respectivos ordenamientos jurídicos internos de la normativa del MERCOSUR que requieran aprobación legislativa."

La aprobación del Protocolo constituye un primer paso importante, una condición sine que non para avanzar hacia la ampliación de la representación política, la democratización y la legitimación del proceso de integración regional. Si bien sus atribuciones son aún limitadas, su establecimiento permitirá, además, un mayor control político de los decidores y un salto cualitativo en el tipo de relaciones interinstitucionales del bloque. Sin embargo, no resuelve por sí solo el importante déficit democrático que caracteriza al MERCOSUR. Finalmente, la calidad del vínculo que este Parlamento establezca con la sociedad civil será, a su vez, central para avanzar hacia una cultura política e institucional favorable a un proceso de integración cualitativamente diferente.

Participación social en el MERCOSUR

La presencia de la sociedad civil organizada en la estructura institucional del MERCOSUR se ha circunscripto, de acuerdo a la normativa del bloque, al Foro Consultivo Económico y Social (FCES), órgano de representación, con nuevo miembros por país, de los "sectores económicos y sociales". El mismo se ha conformado, fundamentalmente, por sectores empresarios y sindicatos de trabajadores, siendo su composición el producto de una decisión autónoma de cada sección nacional. El Foro sólo ha tenido una condición de organismo consultivo con escasa incidencia en las decisiones del bloque.

A esto debe sumarse que las posibilidades de participación de otros actores sociales en los distintos organismos del MERCOSUR es muy limitada, tanto por restricciones normativas (por ejemplo, sólo pueden estar presentes en las reuniones preparatorias de los subgrupos de trabajo) como por decisión política, aún en temáticas como la transparencia e información sobre las reuniones y el acceso a la documentación. Esta dinámica genera una clara discriminación con respecto a aquellas organizaciones que no cuentan con recursos humanos y financieros para seguir las negociaciones, elaborar propuestas o participar de ciertas reuniones; consolida el lobby tradicional como herramienta de incidencia "sectorial" en la obtención de la información y en la toma de decisiones y, especialmente, aleja el interés de numerosos actores del MERCOSUR por considerarse fuera del sistema.

Hay que destacar que a escala nacional sí se ha avanzado con iniciativas importantes para involucrar a los actores sociales en la dinámica de las negociaciones del bloque regional: en Argentina, a través del Consejo Consultivo de la Sociedad Civil, en Brasil, a partir del Proyecto Encuentro con el MERCOSUR y en el caso de Uruguay, con una propuesta que ha devenido regional: SOMOS MERCOSUR, en la presentación de la cual el presidente Tabaré Vazquez ha planteado: "Debemos asumir que todos SOMOS MERCOSUR y que de todos nosotros depende el éxito de este formidable proyecto político."

Existen, individualmente, apuestas a modificar ciertas dinámicas instaladas en el bloque, pero no han logrado concretarse a escala del MERCOSUR.

4-Reflexiones Finales

La decisión de impulsar la integración regional como política de Estado, primero entre los países de América del Sur ha sido una de las elecciones de política exterior más acertadas de la historia de los Estados partes. En ese marco se encuentra la crítica presente en la parte anterior de la exposición. La participación en el MERCOSUR y el impulso al fortalecimiento de la integración son las decisiones correctas. Sin embargo, a partir de ese acuerdo, es fundamental la discusión sobre el contenido y la metodología.

Debe comprenderse que la integración regional es mucho más que política exterior. Implica, por supuesto, una definición del lugar que los Estados que forman parte de un bloque económico-político regional desean ocupar en el mundo, pero es mucho más que ello: es, poco a poco, el establecimiento de políticas públicas en dimensiones múltiples (económica, social, cultural, de educación, etc.), con una mirada regional. Y si así lo vemos, pensando en plazos más largos y en un proyecto regional ambicioso, se vuelve central la apertura, en los niveles nacional y regional, de amplios canales de participación real. Ningún inteligente diseño institucional, ningún inteligente sistema jurídico, puede sostenerse sin legitimidad social. Queremos un modelo de integración democrático y participativo.

Es preciso que una reforma institucional integral sea encaminada, para crear un sistema coherente con una nueva visión de la integración y favorable a la construcción de un proyecto común que trascienda la mera articulación de las agendas nacionales. Los principios que deberían guiar la reforma son: transparencia, democratización, inclusión de nuevos actores, superación de la lógica del intergubernamentalismo a partir de la identificación de áreas temáticas concretas, en las cuales se establezca una gestión común de la integración y el establecimiento de formaciones permanentes de los órganos decisorios. Cualquier modificación de la estructura institucional de la integración debe pensarse, entonces, en el nivel nacional, en el regional y en el espacio de articulación de ambas esferas de decisión. A su vez, es central, para fortalecer el proceso de integración, la creación de instituciones supranacionales que incentiven el desarrollo de una respuesta colectiva a problemas comunes.

Es preciso impulsar también una transformación, en el mediano y largo plazo, de la cultura institucional, hacia la articulación de las visiones supranacional y nacional en el sentido más favorable al bien del conjunto. Por supuesto, el conflicto entre ambos espacios tal vez nunca desaparezca. La Unión Europea es un interesante ejemplo al respecto. Sin embargo, la reingeniería institucional de la integración debe tender a articular ambas esferas. Esto nunca reemplazará otros elementos, como la presencia de liderazgos políticos y sociales que impulsen la integración, pero su aparición también se favorece en contextos institucionales que la impulsan; tiene más visibilidad y potencia.

Los obstáculos para la reforma son importantes. Entre ellos, destacaría:

> La centralidad de la política doméstica en la agenda de los decidores políticos;
> La resistencia y/o inercia de las agencias burocráticas cuya acción tiene una visión fundamentalmente nacional y corporativa;
> La existencia de intereses concretos opuestos a la integración y, fundamentalmente, a una integración que avance en terrenos no comerciales;
> La carencia de liderazgos con visión estratégica que promuevan la integración como instrumento en el marco de una política de desarrollo nacional y regional;
> Las dificultades políticas y económicas que enfrenta cada uno de los países, vinculado tanto a problemas internos como a su permanente vulnerabilidad externa.